Amerikaanse-stijl onderzoeksrechten voor het EP?

door MD op 17/10/2011

in Europa

Post image for Amerikaanse-stijl onderzoeksrechten voor het EP?

De commissie voor constitutionele zaken van het Europees Parlement (EP) vindt het wel een goed idee om het EP onderzoeksrechten te geven die sterk lijken op die van het Amerikaanse Congres. Dat is tenminste de wijze waarop EUobserver het plan presenteert. Aanleiding is een rapport van Europarlementariër David Martin, waarin inderdaad wordt voorgesteld de onderzoeksrechten van het Parlement te versterken. Voorgesteld wordt onder meer dat enquêtecommissies eenieder die zich in de Unie bevindt kunnen ontbieden en om ze, op basis van vrijwilligheid,  onder ede te kunnen horen.  Verder moeten ook specifieke officials van de lidstaten en Unieorganen gehoord kunnen worden, moet onderzoek ter plaatse mogelijk zijn, moeten allen, binnen de grenzen van het nationale en Europese recht, verplicht kunnen worden documenten te overhandigen etc. De lidstaten zouden verplicht zijn eventuele overtredingen tegen deze regels gepast te straffen. Ik krijg bij het berichtje van EUobserver een beetje het gevoel dat de auteur ervan McCarthy-achtige enquêtes niet helemaal uitsluit.

Een gebruikelijk argument voor het houden van parlementair onderzoek is, dat daarmee eventueel wetgeving voorbereid kan worden. Dat argument wordt niet alleen in Amerika gebruikt maar ook elders. Het EP heeft echter nauwelijks initiatiefrecht en kan hooguit de Commissie verzoeken met een voorstel te komen. Dit argument gaat Europeesrechtelijk dus niet op. Daarom was ik wel benieuwd wat het rapport van Martin hierover te melden heeft.

Het overweegt teveel om hier te herhalen. Wat opvalt is dat Martin het Europees Parlement nadrukkelijk in de traditie van de praktijk van de nationale parlementen plaatst en dat hij meent dat het EP de bevoegdheden moet krijgen die ‘passen bij zijn aard’. Ik dacht altijd dat de bevoegdheden van een orgaan medebepalend zijn voor zijn aard, maar kennelijk had ik dat dus verkeerd gezien. Verder leunt Martin zeer nadrukkelijk op de democratische-controletaak van het EP en komt de gedachte dat enquêtes iets met voorbereiden van wetgeving te maken hebben nergens terug. Democratie en openheid e.d. moeten op het Europese niveau versterkt worden en kennelijk betekent dat dat het EP dwingerder eigen onderzoek moet kunnen doen.

Er valt iets te zeggen voor die gedachte. Als het EP voor zijn controletaak immers geheel afhankelijk zou zijn van de goede wil van anderen, zou zijn controletaak wel eens moeilijk uitvoerbaar kunnen blijken te zijn. Toch is de vorm die wordt voorgesteld opmerkelijk. Europese democratie betekent bijvoorbeeld blijkbaar ook dat officials van de lidstaten dwingend ontboden kunnen worden, zonder dat zij een beroep kunnen doen op een gebrek aan lidstatelijke machtiging om namens de lidstaat te spreken (of te zwijgen). Kennelijk staat de lidstaten in een coöperatief-federalistische verhouding tot de Unie en moeten hun ambtenaren dus zelfstandig verplicht kunnen worden uit te leggen hoe zij omgegaan zijn met het Unierecht.

Het merkwaardigst is evenwel dat het EP zich zonder meer plaatst in de traditie van de nationale parlementen, terwijl zijn positie onder andere op het punt van parlementaire onderzoeksbevoegdheden een wezenlijk andere is. Zijn onderzoeksbevoegdheid is door art. 226 VWEU beperkt tot onderzoek naar vermeende inbreuken op het Unierecht of gevallen van wanbeheer bij de toepassing van dat recht. Ik ben niet erg goed op de hoogte van de bevoegdheden van de verschillende nationale parlementen, maar ik vermoed dat die bepaald breder zijn. Ik vraag me dan ook af waarom het EP vindt dat het iedereen die zich in de Unie bevindt moeten kunnen verplichten op te komen draven (geldt dit bv. trouwens ook voor Amerikaanse ambtenaren die hier op vakantie zijn?). Om vervolgens te kunnen zeggen dat het niet bij de aard van het Parlement past dat het geen initiatiefrecht heeft? Of om de schuldencrisis eens fijn te kunnen onderzoeken? Natuurlijk kan iedereen in principe betrokken zijn bij de schending van het Unierecht, maar verreweg de meesten kunnen neem ik aan weinig melden dat interessant zou zijn voor een onderzoek dat het Parlement mag doen.

Het lijkt me uiteindelijk dan ook vooral een volgende stap op weg naar het door sommigen beleden ideaal van een Europees Parlement dat werkelijk vergelijkbaar is met de parlementen van de lidstaten van de Unie. Dat is een begrijpelijk doel, maar komt niet overeen met de wijze waarop het huidige plan wordt gepresenteerd.

{ 8 reacties… read them below or add one }

1 PB 17/10/2011 om 20:56

Het lijkt me allemaal op zich geen slecht idee, maar alleen als het gepaard gaat met fundamentele hervormingen van de EU. Op dit moment is de EU een ondemocratische kolossale bureaucratie die geheel haar eigen gang gaat en geen verantwoording aflegt tegenover kiezers. Integendeel, zowel de nationale wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht worden opgenomen in deze bureaucratie. Zo gaat eigenlijk elke vergelijking met de V.S. mank, omdat er daar een striktere scheiding is tussen de Federale en statelijke machten.

In elk geval de verantwoording tegenover kiezers is vrijwel onmogelijk in het huidige systeem, simpelweg omdat kiezers het EU-systeem niet begrijpen en niet weten waarvoor en hoe ze de EU-politici/organen (EP/EC/Raad/Hof) ter verantwoording kunnen roepen, terwijl nationale politici zich achter “brussel” verbergen.

Voordat het EP meer bevoegdheden krijgt, lijkt mij dat deze zaak meer aandacht behoort te krijgen. Daarvoor is radicaal leiderschap en visie noodzakelijk. Waarom is het niet mogelijk de nieuwe begrotingsdiscipline-commissaris direct te verkiezen door de EU-burgers? Waarom is het niet mogelijk direct een Senaat te kiezen met 2/3 leden uit elke lidstaat? Zo hebben burgers zelf meer invloed en begrijpen ze het systeem beter.

2 CS 18/10/2011 om 11:07

Omdat het hier het onderwerp van mijn proefschrift betreft, reageer ik hier graag op.

Artikel 226 VWEU regelt het enquêterecht van het Europees Parlement. Op dit moment is er een interinstitutioneel akkoord (een soort Europese WPE, overeengekomen in 1995 tussen EP, Raad en Commissie) dat nadere bepalingen bevat betreffende het enquêterecht. Omdat de Commissie en – met name – de Raad het niet zagen zitten om het Europees Parlement verregaande bevoegdheden toe te kennen, zijn enquêtecommissies van het Europees Parlement formeel niet zo sterk als hun Nederlandse of Duitse tegenhangers. Sinds Lissabon heeft het Europees Parlement een initiatiefrecht waar het gaat om het vaststellen van een nieuwe WPE (nu in de vorm van een Verordening). Dit is dus een uitzondering op de algemene regel dat het Europees Parlement geen recht van initiatief heeft. Eén dag voordat het Verdrag van Lissabon in werking trad, op 30 november 2009, benoemde het Europees Parlement een rapporteur, David Martin, die als taak kreeg zo een initiatiefverordening voor te bereiden. Bijna twee jaar (!) na dato heeft de vaste commissie die hier over gaat (Constitutionele Zaken) een voorstel aangenomen dat in november plenair behandeld zal worden. Zoals MD beschrijft, wil Martin EP enquêtecommissies met sterke bevoegdheden uitrusten. Of het enquêterecht ook daadwerkelijk opgetuigd zal worden, is maar zeer de vraag. De Raad en de Commissie hebben immers nog steeds een veto in dezen en zij lijken momenteel wel andere zaken aan hun hoofd te hebben.

Het enquêterecht van het Europees Parlement is niet in de eerste plaats gericht op het initiëren van nieuwe wetgeving, maar op het ter verantwoording roepen van uitvoerende organen in de Europese Unie (denk aan de Commissie, de Raad, de lidstaten, en de agentschappen). Dit blijkt ook uit Artikel 226 dat bepaalt dat enquêtecommissies alleen kunnen worden ingesteld om “vermeende inbreuken op het Unierecht of gevallen van wanbeheer bij de toepassing van het Unierecht” te onderzoeken. Dit impliceert een belangrijke beperking van de reikwijdte van het enquêterecht. Sinds 1993, toen ‘Maastricht’ het enquêterecht formaliseerde, heeft het Europees Parlement slechts drie enquêtes gehouden. Deze enquêtes, met name het onderzoek naar de omgang met de BSE-crisis, hebben uiteindelijk wel tot wetswijzigingen geleid, maar zij waren vooral gericht op specifieke misstanden en de vraag wie daarvoor verantwoordelijk was. De voorbereiding van wetgeving wordt vooral gedaan in de vaste commissies en de ‘gewone’ tijdelijke commissies.
Overigens zou ik niet te veel belang hechten aan de overwegingen bij het voorstel van David Martin. Wij dogmatische wetenschapsbeoefenaren zijn (te) vaak geneigd daaruit allerlei geleerde theorieën te destilleren die een politiek orgaan als het Europees Parlement zou hebben over zijn eigen positie. Ik zou de overwegingen vooral lezen met in het achterhoofd het doel dat het Europees Parlement nastreeft: meer bevoegdheden. Het Europees Parlement zet daarbij bewust hoog in, met de hoop om aan het eind van de onderhandelingen met de Raad en de Commissie een acceptabel resultaat te bereiken. Van elke theorie die in dat straatje past (“de traditie van de formeel sterke nationale parlementen”) wordt daarbij dankbaar gebruik gemaakt.

Overigens is er m.i. wel veel te zeggen voor de versterking van de onderzoeksfunctie van het Europees Parlement. Nu er steeds meer uitvoerende bevoegdheden op Europees niveau worden uitgeoefend, zou daar ook sterker toezicht tegenover moeten staan. Natuurlijk kan dat gedeeltelijk op nationaal niveau worden gedaan door nationale parlementen die ‘hun’ nationale regeringen ter verantwoording roepen m.b.t. Europese onderwerpen, maar dat is niet genoeg. Ten eerste lijken veel nationale parlement zich niet heel erg te interesseren voor Europese aangelegenheden, en ten tweede, nog fundamenteler, nationale parlementen kunnen slechts hun nationale regeringen ter verantwoording roepen. De Raad als geheel, de Commissie en de agentschappen zijn daarmee nog niet aan parlementaire controle onderworpen. Integratie van uitvoerende macht op Europees niveau zou dus gepaard moeten gaan met versterkte controle op nationaal èn op Europees niveau. Daarbij moet wel nog worden opgemerkt dat sterkere controle niet 1 op 1 loopt met sterkere bevoegdheden, maar vooral met de manier waarop die bevoegdheden worden uitgeoefend. Qua bevoegdheden loopt het Europees Parlement wellicht achter bij vele nationale parlementen, maar dat kan zeker niet gezegd worden over de manier waarop het Europees Parlement van zijn bevoegdheden gebruik maakt.

3 MD 18/10/2011 om 13:30

@ CS: Dank voor de aanvulling! Wat vind je ervan dat het voorstel is dat Europese enquêtecommissies ook iedere functionaris van een lidstaat moet kunnen horen, die dan ‘geacht wordt’ te zijn gemachtigd namens de regering/lidstaat te spreken? Dat lijkt me nogal enorm ver gaan en een sterke inbreuk te maken op de organisatie van het openbaar bestuur van de lidstaten.

4 CS 18/10/2011 om 14:18

@ MD: dat is inderdaad een behoorlijk vergaand voorstel dat direct ingrijpt in de autonomie (wat was dat nu ook alweer?) van de lidstaten. Ik kan me nauwelijks voorstellen dat de Raad hiermee akkoord gaat, maar het EP zal daar zelf vast ook niet echt fiducie in hebben. Ook dit lijkt weer een voorbeeld van: nee heb je, ja kun je krijgen.

Het is ook maar de vraag of het verstandig is om nationale ambtenaren direct op naam te dagvaarden met daarbij ook nog eens een beschrijving van de consequenties als aan een dergelijke dagvaarding geen gevolg wordt gegeven. De kans is groot dat hierdoor argwaan wordt gewekt bij de nationale instanties en dat zo’n ambtenaar vervolgens uitgebreid wordt uitgelegd wat hij wel en – vooral – wat hij niet kan zeggen. Dan heeft een enquêtecommissie er dus uiteindelijk weinig aan. Je kunt mensen natuurlijk wel dwingen te verschijnen, maar je kunt ze niet dwingen relevante informatie te verstrekken (voorstellen tot waterboarding-bevoegdheden voor EP enquêtecommissies zijn mij niet bekend). Waarschijnlijk werkt het beter als er iets pragmatischer mee wordt omgesprongen. Als je het verzoek krijgt om als expert over een bepaald onderwerp in Brussel te komen spreken, dan ga je er toch anders heen dan wanneer je als getuige wordt gedagvaard en namens je regering verklaringen gaat afleggen (en welke minister weet nog wat zijn ambtenaren als experts in Brussel uitspoken?).

Sterke bevoegdheden worden pas aantrekkelijk als medewerking pertinent wordt geweigerd. Die bevoegdheden kunnen dan dienen als stok achter de deur.
Het is echter maar de vraag of lidstaten automatisch gehoor zouden geven aan zulke dagvaardingen. De toenmalige UK Prime Minister John Major heeft midden jaren ’90 in niet mis te verstane bewoordingen laten weten dat hij niet van zins was nationale ministers af te laten reizen naar een enquêtecommissie in Brussel: “no Minister of the Crown would ever appear when summoned by the European Parliament. Those calling for him to do so should go and boil their heads”.

5 PB 18/10/2011 om 20:17

Wel typerend dat je de lidstaten als uitvoerende organen van de EU beschouwt.

6 CS 18/10/2011 om 22:06

@ PB
Wie voert het EU recht dan volgens jou hoofdzakelijk uit?

7 PB 18/10/2011 om 22:53

Oh nee CS je hebt gelijk dat EU-recht wordt geïmplementeerd binnen de lidstaten door middel van nationale wetgevende, bestuurlijke en rechtsprekende instanties. Maar het is interessant dat je al zo ver gaat in terminologie dat je de “lidstaten” als geheel (de drie machten) beschouwt als een uitvoerend orgaan van de EU.

Dat komt overeen met de huidige tendens waarbij steeds meer algemene en bijzondere grenzen en verplichtingen gelden voor nationale bestuursorganen en rechters. “Europeanisering van ….” noemen we dat graag. En veel recent onderzoek richt zich dan ook op de positie van nationale constitutionele organen binnen de EU-orde. Zo hadden we in Utrecht dit jaar al het proefschrift van Verhoeven over de zgn. Constanzo-verplichting voor bestuursorganen; en het proefschrift van Jancic over de positie van nationale parlementen als onderdeel van de EU-orde (Accountability beyond borders).

Door deze centralisering van macht bij de EU-bureaucratie – door het absorberen van nationale instanties – verliezen deze instanties meer en meer hun zelfstandigheid en daardoor hun nationale legitimatie.

8 MD 25/10/2011 om 10:29

Inmiddels heeft de commissie voor constitutionele zaken voor het voorstel gestemd met 17 stemmen voor, 1 tegen en 1 onthouding:
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+IM-PRESS+20111010IPR28833+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: