Artikel 44 Grondwet: hinderlijk piketpaaltje voor de Rijksorganisatie?

door GB op 26/01/2010

in Haagse vierkante kilometer

Post image for Artikel 44 Grondwet: hinderlijk piketpaaltje voor de Rijksorganisatie?

Als de wetsartikelen van de Grondwet bekendheid genieten, is dat zeer toe te juichen. Maar als een grondwetsartikel alleen bekend komt te staan als hinderlijk, is daar minder reden toe. Artikel 44 van de Grondwet is zo’n artikel.

En inderdaad, met een beroep op dit artikel worden (latente) vernieuwingspogingen in de organisatie van de overheid vakkundig kaltgestellt.‘En als het artikel al iets stimuleert, dan is dat verkokering’, verzucht menige beleidsbepaler.

Is artikel 44 echt zo hinderlijk, of wordt het vooral ingezet als alibi voor politieke onwil tot verandering en samenwerking? Wat zegt artikel 44 Grondwet eigenlijk?

Bij koninklijk besluit worden ministeries ingesteld. Zij staan onder leiding van een minister. Ook kunnen ministers worden benoemd die niet belast zijn met de leiding van een ministerie.

Dus: Er moeten meerdere ministeries zijn en aan het hoofd van één (of meer) ministerie(s) staat één minister. De minister is de enige en echte baas over zijn ministerie en individueel verantwoordelijk voor wat er op zijn ministerie gebeurt. Wat er precies onder een ministerie moet worden verstaan (begroting, personeel?), daar kun je nog een boom over opzetten, maar je gaat erover of niet. Is dit grondwetsartikel daarmee de kroon op de macht van een individuele minister? Het denken in ministeriële en ambtelijke kokers ten top? Collegiale besluitvorming uitgesloten?

Het is maar hoe je ernaar kijkt. De verantwoordelijkheidsverdeling van artikel 44 is er in essentie op gericht dat al het overheidshandelen aan democratische controle onderhevig is. En dat dus bijvoorbeeld het handelen en nalaten van ambtenaren is toe te rekenen aan een politieke ambtsdrager die over die ambtenaren het gezag uitoefent (en daarvoor kan worden weggestuurd). Dat is wat het wil regelen en die democratische verantwoording zal ook in elke andere regeling uitgangspunt dienen te zijn.

Artikel 44 beoogt niet dat er verkokering en departementale gerichtheid is. Het doel is ook niet het verhinderen van politieke en ambtelijke samenwerking. Of van collegiale besluitvorming. Zo worden alle belangrijke politieke besluiten ook nu al in de ministerraad in gezamenlijkheid besloten. Een individuele minister kan dan uiteindelijk zelfs op zijn ‘eigen’ terrein worden overruled. Hem of haar rest dan uiteindelijk niets anders dan zich te schikken of op te stappen.

Hoe artikel 44 uitwerkt in de politiek-ambtelijke praktijk is een ander verhaal. Het wordt vaak ingeroepen als argument

  • dat ambtenaren voor één minister moeten werken;
  • dat elke minister een eigen personeelsdienst, juridische dienst, communicatiedienst etc. moet beheren;
  • dat iedere minister zijn eigen ambtenaren moet kunnen benoemen;
  • dat programmaministers als minister zonder portefeuille geen eigen begroting of ambtenaren kunnen hebben (want alleen voorbehouden aan ministers die de leiding hebben over een ministerie);
  • dat de ambtelijke organisatie niet flexibel kan worden ingezet, omdat de taakverdeling tussen de ministers is gegeven met de inrichting van de ministeries;
  • etcetera.

En ja, er is bij deze punten inderdaad discussie mogelijk hoe ver je kunt gaan binnen de grenzen van artikel 44. Een belangrijke vraag: Wat moet grondwettelijk worden verstaan onder een ministerie? ‘Een onderdeel van de rijksdienst dat onder de directe verantwoordelijkheid van een minister staat’, leert ons de grondwetsgeschiedenis, maar waar brengt dat ons?
Daarnaast kunnen er vragen worden gesteld bij de wijze waarop de indeling van de Rijksorganisatie in de Grondwet is neergelegd. Is die nog wel dienstig in de huidige tijd? Moeten we bijvoorbeeld niet toe naar een meer collegiaal ingevulde verantwoordelijkheid? Of de ministeries afschaffen, zoals Thom de Graaf onlangs betoogde in de NRC?

Met enige regelmaat hoop ik over deze concrete casus en vragen verder te bloggen. Voor mij is daarbij de belangrijkste invalshoek: hoe regel je het anders? En houd je de verantwoordelijkheidsverdeling dan nog ‘doenlijk’ en overzichtelijk?

Tot slot. Regelmatig wordt de stelling geponeerd dat de individuele ministeriële verantwoordelijkheid de centrale coördinerende rol van de regering tot het minimum beperkt. Zo´n stellingname mag wel eens wat steviger onder vuur worden genomen. Het volgt niet dwingend uit artikel 44. En het onttrekt het zicht aan de huidige mogelijkheden tot politieke en ambtelijke samenwerking. Dát is inderdaad hinderlijk.

Hans Klok

werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en binnen het programma Overheid voor de Toekomst op zoek naar de staatsrechtelijke grenzen in de vernieuwing van de Rijksdienst (http://www.overheidvoordetoekomst.nl/)

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: