Bang Mensenrechtenhof buigt toch voor boze Britten?

door CM op 31/05/2012

in Grondrechten, Rechtspraak

Post image for Bang Mensenrechtenhof buigt toch voor boze Britten?

Dat de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Hirst vs. Verenigd Koninkrijk niet goed gevallen is bij de aangeklaagde en in het ongelijk gestelde Britten, is een understatement. In zijn uitspraak hekelde het Hof de categorische uitsluiting van gedetineerden van het kiesrecht. Dat gevangenen gedurende de periode dat zij opgesloten zitten hun stemrecht per definitie niet kunnen uitoefenen, achtte de Grote Kamer al in 2005 in strijd met artikel 3 van het Eerste Protocol bij het EVRM, dat het recht op vrije verkiezingen waarborgt. De Britten op hun beurt reageerden gepikeerd. Premier Cameron werd al ‘physically ill’ bij de gedachte dat gedetineerden als Hirst, een veroordeelde bijlmoordenaar, mochten stemmen, en met overweldigende meerderheid oordeelde het Britse Lagerhuis in februari 2011 dat de relevante wetgeving – de Representation of the People Act – niet mocht worden aangepast. Hoewel het Straatsburgse Hof in latere uitspraken ferm heeft vastgehouden aan de in Hirst ingezette lijn, lijkt het politieke spierballenvertoon van de Britten het Hof toch niet onberoerd te laten. Zo kan althans de recente uitspraak Scoppola vs. Italië worden geïnterpreteerd.

Scoppola is net als Hirst geen fijnzinnig type. In 1999 heeft hij, kennelijk na een ruzie over een kapotte mobiele telefoon, zijn vrouw doodgeschoten en een van zijn zoons verwond. Het levert hem een levenslange gevangenisstraf op, die na een eerdere procedure bij het Hof in Straatsburg wordt teruggebracht tot dertig jaar cel. Volgens de Italiaanse wetgeving leidt een veroordeling tot een gevangenisstraf van vijf jaar of meer automatisch tot een levenslang verbod publieke ambten te bekleden. Voor personen die een gevangenisstraf van drie tot vijf jaar opgelegd krijgen, geldt een iets milder regime: voor hen geldt een verbod van vijf jaar. Wat echter vooral van belang is, is dat aan het verbod om publieke ambten te bekleden wederom automatisch ook een ontzetting uit het kiesrecht vastzit. Die ontzetting uit het kiesrecht is, anders dan onder de Britse wetgeving, niet gekoppeld aan de duur van de detentie. Waar in het Verenigd Koninkrijk een gedetineerde weer mag stemmen zodra hij de gevangenis verlaat, geldt in Italië dat iemand die vijf jaar of meer heeft gezeten gewoon nooit meer mag stemmen. Hij heeft immers een levenslang verbod op het bekleden van publieke ambten, en daaraan gekoppeld een levenslange ontzetting uit het kiesrecht.

Gelet op de jurisprudentie sinds Hirst hoeft het geen verbazing te wekken dat de gewone Kamer van het Hof in 2011 oordeelde dat artikel 3 van het Eerste Protocol was geschonden. Unaniem besliste de Kamer dat sprake was van een ontzetting uit het kiesrecht die net zo “general, automatic and indiscriminate” was als in Hirst. Op tamelijk spectaculaire wijze wordt de gewone Kamer echter teruggefloten door de Grote Kamer, die met maar liefst 16 stemmen tegen 1 oordeelt dat helemaal geen sprake is van een schending van mensenrechten. Net als in de eveneens zeer geruchtmakende Lautsi-zaak – over kruisbeelden op openbare scholen in Italië – toont de Grote Kamer zich voorzichtiger dan de gewone Kamer en meer geneigd de lidstaat in kwestie een margin of appreciation te laten, mede gelet op de onderling nogal verschillende nationale tradities als het gaat om stemrecht voor gedetineerden. In de Scoppola-zaak kan daarbij zeker een rol hebben gespeeld dat het Verenigd Koninkrijk zich als third-party intervener bij het Hof heeft gemeld. In hun interventie zetten de Britten nog maar eens uiteen dat de uitspraak in Hirst gewoon fout was en dat het Hof terug moet komen op deze juridische misslag. Het Hof meldt daarop niet onder de indruk te zijn:

“It does not appear, however, that anything has occurred or changed at the European and Convention levels since the Hirst (no. 2) judgment that might lend support to the suggestion that the principles set forth in that case should be re-examined. On the contrary, analysis of the relevant international and European documents (see paragraphs 40-44 above) and comparative-law information (see paragraphs 45-60 above) reveals the opposite trend, if anything – towards fewer restrictions on convicted prisoners’ voting rights.

The Court accordingly reaffirms the principles set out by the Grand Chamber in the Hirst judgment (see paragraphs 85 and 86 above), in particular the fact that when disenfranchisement affects a group of people generally, automatically and indiscriminately, based solely on the fact that they are serving a prison sentence, irrespective of the length of the sentence and irrespective of the nature or gravity of their offence and their individual circumstances, it is not compatible with Article 3 of Protocol No. 1 (ibid., § 82).”

Maar ondertussen neemt het Hof wel openlijk afstand van een uitspraak van een gewone Kamer in een andere zaak, namelijk Frodl. Daarin was geoordeeld dat de beslissing over ontzetting uit het kiesrecht dient te worden genomen door een rechter en dat specifiek moet worden gemotiveerd waarom de ontzetting noodzakelijk was in de specifieke omstandigheden van het geval. Dat gaat de Grote Kamer te ver:

“That reasoning takes a broad view of the principles set out in Hirst, which the Grand Chamber does not fully share. The Grand Chamber points out that the Hirst judgment makes no explicit mention of the intervention of a judge among the essential criteria for determining the proportionality of a disenfranchisement measure. The relevant criteria relate solely to whether the measure is applicable generally, automatically and indiscriminately within the meaning indicated by the Court (see paragraphs 85, 86 and 96 above). While the intervention of a judge is in principle likely to guarantee the proportionality of restrictions on prisoners’ voting rights, such restrictions will not necessarily be automatic, general and indiscriminate simply because they were not ordered by a judge. Indeed, the circumstances in which the right to vote is forfeited may be detailed in the law, making its application conditional on such factors as the nature or the gravity of the offence committed.”

Een beoordeling door een rechter van het specifieke geval is dus niet per definitie noodzakelijk. Als de wet gedetailleerd aangeeft in welke gevallen iemand zijn kiesrecht verliest, en daarbij aanhaakt bij de aard of ernst van het misdrijf, dan hoeft geen sprake te zijn van schending van artikel 3 Eerste Protocol. Over de taak van de wetgever meldt het Hof nog:

“In this latter case, it will be for the legislature itself to balance the competing interests in order to avoid any general, automatic and indiscriminate restriction.”

Is in de Italiaanse wetgeving, die dus niet voorziet in concrete toetsing door een rechter, sprake van voldoende balans tussen de betrokken belangen? Ja, oordelen 16 van de 17 rechters. In Italië is geen sprake van automatisch verlies van het kiesrecht in kleinere zaken. Anders dan in het Verenigd Koninkrijk, waar je het kiesrecht al verliest bij één dag gevangenisstraf (maar dan wel slechts voor één dag…), kan dat in Italië pas bij een veroordeling tot een celstraf van drie jaar of meer. Daardoor kan een groot aantal Italiaanse gedetineerden gewoon stemmen bij de verkiezingen. Al met al vindt de overgrote meerderheid dat Scoppola niet te vergelijken is met Hirst. Het Italiaanse wettelijke systeem is aanzienlijk verfijnder. De IJslandse rechter Björgvinsson, de enige dissenter, vindt die conclusie evenwel grote nonsens. Hij ziet wel enige verschillen tussen de Britse en de Italiaanse wetgeving, maar die zijn qua effect volgens hem betrekkelijk marginaal. Ook de Italiaanse wetgeving is een blunt instrument en in bepaalde opzichten zelfs strenger dan de Britse. Wie in het Verenigd Koninkrijk tot een gevangenisstraf van drie jaar wordt veroordeeld, verliest immers het kiesrecht voor drie jaar. In Italië is dat automatisch vijf jaar, dus nog twee jaar bovenop de duur van de celstraf. En wie in het Verenigd Koninkrijk tot vijf jaar cel veroordeeld wordt, mag vijf jaar lang niet stemmen, terwijl hij in Italië voorgoed zijn stemrecht kwijt is. Van een belangafweging of een proportionaliteitstoets door de wetgever, bijvoorbeeld in een parlementair debat, heeft Björgvinsson geen spoor kunnen vinden. Zijn conclusie is dan ook vrij stevig:

“The present judgment offers a very narrow interpretation of the Hirst judgment and in fact a retreat from the main arguments advanced therein. Regrettably the judgment in the present case has now stripped the Hirst judgment of all its bite as a landmark precedent for the protection of prisoners’ voting rights in Europe.”

Of iedereen dat zo “regrettable” vindt, is maar zeer de vraag. De Britten zullen hun interventie als geslaagd beschouwen en ook het niet erg Hof-vriendelijke Rusland – waar gedetineerden eveneens automatisch hun stemrecht verliezen – zal in zijn nopjes zijn, zeker na de recente veroordeling in Markin (over het ontbreken van ouderschapsverlof voor mannelijke militairen). En vermoedelijk zijn er ook in Nederland wel mensen te vinden die het terugkrabbelen van de Grote Kamer zullen verwelkomen.

{ 6 reacties… read them below or add one }

1 RdG 01/06/2012 om 10:05

Dus de Britse regering kan terug naar het parlement met een door het Hof voorgeschoteld compromis: het meer “uitgebalanceerde” Italiaanse systeem. Minder dan drie jaar: stemrecht. Langer dan vijf jaar: vergeet het maar. Het redt de Britse regering uit diplomatieke moeilijkheden (Hirst moet 23 nov. geïmplementeerd zijn) en stelt de Tories misschien nog wel meer tevreden dan het huidige Britse systeem. De aanhouder wint meer dan hij had verwacht.

2 RvdW 01/06/2012 om 14:50

De conclusie dat de Britten hun interventie als geslaagd zullen beschouwen, lijkt me niet helemaal in overeenstemming met de ontwikkelingen van na de uitspraak in Scoppola… Zie bijvoorbeeld http://www.dailymail.co.uk/news/article-2149005/I-defy-Europe-jail-votes-says-Cameron-sets-collision-course-judges-Strasbourg.html.

Het valt dan ook niet te verwachten dat het wetsvoorstel dat door de Britse regering uiterlijk 23 november moet worden ingediend erg zal lijken op de Italiaanse wetgeving. Meer voor de hand ligt een ontneming van het kiesrecht vanaf een relatief korte celstraf (bijv. zes maanden) plus een automatische ontneming voor bepaalde misdrijven (zoals moord, verkrachting) ongeacht de duur van de opgelegde celstraf. Ook zo’n compromis lijkt prima in overeenstemming met de beginselen die in Scoppola zijn vastgesteld. Maar zelfs dit is, gezien de positie waarin Cameron zich heeft gemanoeuvreerd, een voorstel waar niet eenvoudig een meerderheid voor te vinden zal zijn in de Commons.

3 Super De Boer 01/06/2012 om 15:59

Eens met die Björgvinsson. Er is geen enkel principieel verschil tussen 3 en 5 jaar, en het mechanisme is in beide gevallen generiek en niet flexibel. Terwijl de materie m.i. juist vraagt om een principieel standpunt: gaat het aan om gedetineerden het stemrecht te ontzeggen? Verlies je als veroordeelde automatisch het burgerschap?Welbeschouwd is het hierboven Britse systeem naar mijn smaak inderdaad nog net iets beter te verdedigen dan het Italiaanse, omdat het stemrecht lijkt te verdwijnen uit de aard der zaak (je bent gedetineerd, dus geen stembusgang), terwijl je in Italië alweer teruggestuurd bent in de maatschappij, maar er dan wel nog een tijdje niet over mag meebeslissen. Waarmee de stemrechtontzegging meer het karakter van een zelfstandige strafsoort krijgt, in plaats van een bijkomend automatisme.

Hier gewoon het Nederlandse systeem handhaven dus, in elk geval zolang alle gedetineerden gezamenlijk maximaal een restzeteltje kunnen doen kantelen.

4 JU 01/06/2012 om 17:20

De verhouding tussen Scoppola 3 en Hirst 2 lijkt mij minder spannend dan zij lijkt.

Hirst hinkte op twee gedachten. In de eerste plaats het blanketwetprobleem, en in de tweede plaats het feit dat het Britse parlement daarover nauwelijks een zinvol debat had gevoerd. In Frodl werd voornamelijk gespeeld met dat eerste gezichtspunt. Scoppola impliceert dat vooral het tweede punt destijs zwaar woog. Achter die perspectiefwissel kan politiek krakeel zitten, maar dat hoeft niet. Buigen zou ik het in elk geval niet willen noemen. Hirst laat, zoals de meerderheid terecht stelt, ruimte voor de koers in Scoppola. Àls het Hof bovendien gebogen heeft, dan deed het dat al in Greens & MT t. Verenigd Koninkrijk.

Maar daarmee is de kous niet af. Interessanter dan de vergelijking met Hirst is de vergelijking met zaken die weliswaar niet over het kiesrecht gaan, maar waar het Hof wel een voorkeur voor rechterlijke afweging in het individuele geval voorschrijft. Schneider t. Duitsland is er een voorbeeld van. Waar Duitse wetgeving het, in het belang van huwelijkse relaties, onmogelijk maakt voor potentiële vaders om een vaderschapstest af te dwingen als de – met een ander getrouwde – moeder daar geen toestemming voor geeft, meent het Hof vrij recent nog dat die beslissing een kwestie van afweging door de rechter in het individuele geval is. In zúlke zaken vindt het Hof een afweging in abstracto door de wetgever dus onvoldoende. De uitspraak van de kamer in Frodl paste ook in die trend. Scoppola 3 lijkt daarmee nu te breken. Dát zou volgens mij dan wel weer spannend zijn.

5 RvdW 01/06/2012 om 22:46

@JU

Met die analyse ben ik het niet helemaal eens.

Nergens in Hirst nr. 2 wordt namelijk de afwezigheid van een zinvol debat in het Britse parlement aangevoerd als argument voor de schending van art. 3 EP. Het Hof wijst in de uitspraak (par. 79-80) enkel op de afwezigheid van een zinvol debat om het argument van de Britse regering van tafel te vegen dat een maatregel die na een zinvol debat in het parlement is aangenomen en die betrekking heeft op een materie waarover in Europe geen consensus bestaat binnen de beoordelingsmarge van de Staat valt (par. 47): dat zinvolle debat was er in casu niet en dus gaat het argument sowieso niet op, stelt het Hof vast. Maar of het argument überhaupt ooit opgaat, de vraag dus of de Britse maatregel door de beugel had gekund als wel een zinvol debat had plaatsgevonden, daarover liet het Hof zich niet uit. Hirst nr. 2 steunt enkel op de afwijzing van een blanketwet: “Such a general, automatic and indiscriminate restriction on a vitally important Convention right must be seen as falling outside any acceptable margin of appreciation, however wide that margin might be” (par. 82)

Ook in Scoppola wijst niets erop dat het Hof enige waarde hecht aan de aan- of afwezigheid van een zinvol debat in het nationale parlement. Nergens verwijst het Hof naar dit argument. Ook in deze zaak gaat het enkel om de vraag of sprake is van een blanketwet. Na een analyse van alle bijzonderheden van de Italiaanse wetgeving stelt het Hof vast dat “In the circumstances the Court cannot conclude that the Italian system has the general, automatic and indiscriminate character that led it, in the Hirst (no. 2) case, to find a violation of Article 3 of Protocol No. 1” (par. 108)

Het grote verschil tussen Frodl en Scoppola zit hem niet in de vraag welk criterium het Hof toepaste. In beide gevallen gaat het om de vraag of sprake is van een blanketwet. Het verschil zit hem nou juist in de vraag wat dan zo’n verboden blanketwet is, oftewel: wanneer is sprake van een “general, automatic and indiscriminate character”? De Kamer in Frodl vond dat daarvan altijd sprake was indien de rechter zich niet nadrukkelijk in elke zaak over de proportionaliteit van een uitsluiting van het kiesrecht mag uitlaten, in Scoppola vindt de Grote Kamer dat ook zonder rechterlijke tussenkomst een uitsluiting niet noodzakelijk als “general, automatic and indiscriminate” hoeft te worden betiteld.

In Scoppola maakt het Hof aldus duidelijk dat of een zinvol nationaal parlementair debat heeft plaatsgevonden, geen enkele rol speelt. Daarmee is de waarschuwing van rechters Tulkens en Zagrebelsky in Hirst nr. 2 ter harte genomen. En dat is maar goed ook. Voor je het weet wordt voor iedere wet die de grenzen van het EVRM opzoekt een poppenkastdebatje georganiseerd, enkel om het EHRM tevreden te stellen. En daar wordt niemand beter van.

6 JU 05/06/2012 om 16:52

@RvdW

Dan blijven wij het deze keer oneens, al begrijp ik je punt wel.

1. Wat betreft Hirst. Correct, het Hof baseert de schending in Hirst niet direct op de afwezigheid van zinvol debat. Die was gebaseerd op de oordeel van het Hof over het blanketkarakter van de wet. Maar voor die beoordeling was cruciaal hoeveel gewicht het Hof toe moest kennen aan het oordeel van de Britse autoriteiten. Het Hof suggereert wat mij betreft dat daar meer gewicht aan moet worden toegekend als sprake is van een zorgvuldige afweging – dús debat – in het Britse parlement. M.a.w: als er wel debat was geweest, valt eerder te betogen dat sprake is van een zorgvuldige afweging, moet het Hof die afweging dus eerder respecteren hoezeer het die ook te grof vindt.

Klopt dat laatste wel? Het Hof laat zich toch niet uit over de vraag wat het zou oordelen als wèl sprake was geweest van zinvol debat? Zeker, ook daar heb je weer een punt. Maar waarom maakt de meerderheid in Hirst zich er dan niet makkelijk vanaf, door gewoon te zeggen dat de Britse autoriteiten inderdaad een ruime margin toekomt, maar dat blanketwetgeving die overschrijdt? De kwaliteit van het parlementaire debat hoefde de meerderheid er niet bij te slepen, als die geen rol had gespeeld. Dát die weldegelijk een belangrijke rol speelde in Hirst, blijkt n.m.m. nu juist uit de venijnige kritiek op dat punt in de concurring van Tulkens/Zagrebelsky en in de dissent van Wildhaber c.s.

2. Dan Scoppola. Hier lijk je helemáál een punt te hebben. Niks over parlementair debat. Toch denk ik dat je veel te snel gaat als je concludeert dat Tulkens en Zagrbelsky kunnen beginnen met het ontkurken van de Jip en Janneke bubbeltjeswijn.

Puur op de merites van de wet zelf, lijkt ook de Italiaanse wet met het blanketbijltje te hakken. Er mag dan gedifferentieerd worden maar ook de Italiaanse wet scheert nogal wat gedetineerden over één kam. Precies daarop wijst Björgvinsson. Ik begrijp diegenen die de redenering van de meerderheid in Scoppola nu beschouwen als gelegenheidsredenering en terugtocht dus wel, al deel ik hun mening niet. Wat je wel zou kunnen zeggen, en ik denk dat de meerderheid dat in Scoppola doet, is dat het enkele feit dát de Italiaanse wetgever differentieert, de veronderstelling rechtvaardigt dat die wetgever belangen heeft afgewogen. Anders kon hij niet differentiëren. Als nu het Hof, zoals jij kennelijk veronderstelt, zuiver een materieel (en geen procedureel) criterium aanlegt voor de vraag wanneer sprake is van een blanketwet, dan is het wat mij betreft weinig overtuigend. Dat wordt anders wanneer blijkt dat het Hof zeer terughoudend ten aanzien van de Italiaanse afweging. Het staat er dus inderdaad niet, maar het kan er wel impliciet in besloten liggen.

Tot slot nog even je afsluitende verzuchting. Die lijkt mij misplaatst. Het staat iedereen vrij om poppenkastdebatten te organiseren om het EHRM tevreden te stellen. Maar het Hof eist geen poppenkastdebatten. Àls hij wat eist (daarover verschillen wij van mening), dan is het ‘substantive debate’, en in ‘substantive’ zit al een test om alle Jan Klaassens en Katrijnen er uit te filteren.

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: