Boekreview: Van abdicatie tot zetelroof

door Redactie op 15/03/2010

in Haagse vierkante kilometer, Recensies

Onlangs gaf de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het boekje ‘Van abdicatie tot zetelroof’ uit. In het boekje legt voormalig politiek journalist Max de Bok (bouwjaar 1933) zo’n 300 begrippen uit het staatsrecht uit. Blijkens het voorwoord van (toenmalig) minister Ter Horst zijn de toelichtingen met name bedoeld voor niet-juridisch geschoolde ambtenaren. Het boekje zou moeten fungeren als “nuttig hulpmiddel (…) bij uw functioneren als rijksambtenaar”. Tijdens de presentatie van het lexicon op 4 februari 2010 jubelde de minister er op los: “Een must voor iedereen die werkt met staatsrecht of functioneert binnen een staatrechtelijke (sic) omgeving. Ambtenaren, Kamerleden, parlementair journalisten, en ook ministers kunnen hier hun voordeel mee doen.” De vraag is of deze lovende woorden terecht zijn. Eveneens in het voorwoord geeft de minister aan dat het boekje niet pretendeert wetenschappelijk sluitende definities te geven. Dat roept meteen argwaan op, en bij bestudering van het boekje blijkt die argwaan gegrond.

Begrijp me niet verkeerd, ‘Van abdicatie tot zetelroof’ komt voort uit een lofwaardig initiatief. Een flink aantal van de definities in ‘gewone mensentaal’ is best aardig gelukt. Beleidsambtenaren die het verschil niet weten tussen ‘kabinet’ en ‘regering’ zullen vast hun voordeel met het boekje kunnen doen. Het grote probleem van het door De Bok geschreven lexicon is echter dat het barst van de fouten, missers en onvolledigheden. Herman Tjeenk Willink, aan wie het eerste exemplaar werd aangeboden, noemde er in zijn dankwoord al meteen één. Natuurlijk had hij het begrip ‘Raad van State’ opgezocht, en bij dat begrip schrijft De Bok dat het een gewoonte is dat de wettige opvolger van de koning op zijn 18e verjaardag lid van de Raad wordt. Terecht stelt Tjeenk Willink dat de troonopvolger geen lid wordt van, maar zitting neemt in de Raad, en dat dit geen gewoonte is, maar dat het van rechtswege geschiedt (artikel 2, eerste lid, Wet op de Raad van State).

En er is wel meer mis met de toelichting bij ‘Raad van State’. De Raad van State wordt het hoogste adviesorgaan van de regering genoemd en tevens de hoogste rechter in geschillen tussen burger en overheid. Volgens mij is er geen formele hiërarchie van adviesorganen, en de Afdeling bestuursrechtspraak is uiteraard niet in alle gevallen de hoogste bestuursrechter. In het sociale zekerheidsrecht en het ambtenarenrecht is dat de Centrale Raad van Beroep, en voor het economisch bestuursrecht het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Deze twee instanties worden in het geheel niet genoemd in het boekje. En zo kunnen (en – helaas – moeten) we nog even doorgaan. De bewering van de auteur dat de Raad van State formeel geen adviseur is van het parlement, is onjuist. De Tweede Kamer dient de Raad namelijk te horen over initiatiefwetsvoorstellen op grond van artikel 15a Wet op de Raad van State, en kan dat volgens hetzelfde artikel naar believen nog eens doen als zij dat nodig oordeelt. De auteur stelt dat ook de echtgenotes van de Koning en van de erfopvolger lid van de Raad van State zijn. Hier had weer ‘zitting hebben’ moeten staan, en bovendien nemen ze niet automatisch zitting in de Raad. Daarvoor is een koninklijk besluit nodig (artikel 2, tweede lid, Wet op de Raad van State). Ten slotte hoeft de Raad niet gehoord te worden over alle regelgevende koninklijke besluiten zoals De Bok beweert. Bij zogenaamde ‘kleine koninklijke besluiten’ die regelgeving bevatten, geldt die verplichting niet. Ze zijn zeldzaam, maar ze bestaan (artikel 3 sub c Bekendmakingswet).

Misschien is het boekje beter als het om het wetgevingsproces gaat, want volgens Ter Horst is het daarvoor een ‘handig naslagwerk’. Dat zal best, maar dan moet de auteur bij de omschrijving van het begrip ‘bekrachtiging’ niet gaan beweren dat de bekendmaking van een wet bij koninklijk besluit geschiedt. De last tot bekendmaking wordt inderdaad bij koninklijk besluit gegeven, maar de bekendmaking zelf wordt gedaan door de Minister van Justitie, die daarbij zonder de Koningin handelt. Hij is immers belast met de zorg voor de uitgifte van het Staatsblad (artikel 2 Bekendmakingswet). ‘Staatsblad’ staat ook gedefinieerd. De auteur stelt dat als de wet niet zelf bepaalt wanneer ze in werking treedt, nog publicatie van een afzonderlijk besluit nodig is. Dat is niet juist. In zo’n geval geldt de hoofdregel van artikel 7 Bekendmakingswet: inwerkingtreding op de eerste dag van de tweede kalendermaand na de datum van bekendmaking. Ook niet juist is dat alle koninklijke besluiten in het Staatsblad worden geplaatst. Als dat waar zou zijn, dan moeten we constateren dat het huidige kabinet er illegaal zit, want de koninklijke besluiten tot benoeming van de huidige ministers en staatssecretarissen zijn toch echt in de Staatscourant gepubliceerd. Voor een goed begrip van het wetgevingsproces is vereist dat de lezer leert hoe een beslissing tot vaststelling van een wet genomen wordt. Volgens de auteur is daarvoor in het parlement nodig dat er gestemd wordt (begrip ‘stemmingen’). Dat is natuurlijk niet zo. Beide Kamers kunnen wetsvoorstellen als hamerstuk afdoen of deze na de beraadslaging zonder stemming aannemen. Bij het begrip ‘wet in materiële zin’ merkt de auteur terecht op dat het verwarrend is. Die verwarring is echter ook tot hem zelf doorgedrongen, want de toelichting ‘het begrip is verwarrend omdat er geen sprake is van een wet [in formele zin]’ getuigt niet van veel staatsrechtelijk inzicht.

Misschien is het boekje dan beter als het om ‘Europa’ gaat, een onderwerp waar iedere beleidsambtenaar tegenwoordig mee te maken krijgt. Ook hier tuimelen de fouten echter over elkaar heen. De auteur beweert dat de Europese Unie officieel geen rechtspersoonlijkheid heeft. Onzin. De Europese Unie bezit sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon wel degelijk rechtspersoonlijkheid. Men raadplege artikel 47 EU-Verdrag, waar het met zoveel woorden staat. Europese verordeningen worden volgens De Bok ‘uitgevaardigd door de Europese Commissie’. Die opmerking begrijp ik niet. De Europese Commissie heeft (slechts) initiatiefrecht. De vaststelling van een verordening geschiedt doorgaans – zeker sinds ‘Lissabon’ – via de gewone wetgevingsprocedure, d.w.z. door Raad en Europees Parlement gezamenlijk (artikel 289 Werkingsverdrag), en in bepaalde gevallen volgens een bijzondere wetgevingsprocedure door de Raad alleen, waarbij het Europees Parlement alleen adviesrecht heeft. Ook dubieus is de claim bij ‘prejudiciële beslissing’ dat deze beslissing de ‘vorm van een zwaarwegend advies’ heeft. Volgens mij heeft het Hof van Justitie al in 1969 uitgemaakt dat een dergelijke beslissing gewoon bindend is voor de nationale rechter die om de beslissing vroeg (HvJEG 24 juni 1969, Milch-, Fett- und Eierkontor GmbH v Hauptzollamt Saarbrücken).

Uit de overige fouten en slordigheden kun je nog een aardige bloemlezing samenstellen. De auteur stelt bij het begrip ‘Nationale ombudsman’ dat voor andere overheden dan de centrale overheid alleen klachten bij de Nationale ombudsman kunnen worden ingediend als die overheden hem als ombudsvoorziening hebben aangewezen. Het is echter net andersom: de Nationale ombudsman kan klachten tegen bestuursorganen van gemeenten, provincies, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen behandelen tenzij voor die bestuursorganen een eigen ombudsvoorziening is ingesteld (artikel 1a, eerste lid, Wet No). Het verschil tussen ‘bij de wet’ en ‘bij of krachtens de wet’ wordt toegelicht aan de hand van de tweede volzin van artikel 7, derde lid (“De wet kan het geven van vertoningen toegankelijk voor personen jonger dan zestien jaar regelen ter bescherming van de goede zeden”) en artikel 20, derde lid, van de Grondwet (“Nederlanders hier te lande, die niet in het bestaan kunnen voorzien, hebben een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege”). Het eerste voorbeeld is ongelukkig. Geen van beide frasen – ‘bij de wet’ of ‘bij of krachtens de wet’ – staat er immers in. Bovendien is bij artikel 7, derde lid, tweede volzin de conclusie niet juist dat “uitsluitend bij wet voorschriften” mogen worden gegeven. Er staat immers ook nog ‘regelen’ in de bepaling. Delegatie is dus geoorloofd. Het tweede voorbeeld is ook ongelukkig. Het wordt gebruikt om ‘bij of krachtens de wet’ te illustreren, terwijl er ‘bij de wet’ in de bepaling staat (en trouwens ook ‘regelen’; de verwarring bij de lezer zal compleet zijn…). Hier waren toch wel betere voorbeelden te bedenken. Met grondrechten heeft de auteur sowieso wat moeite, want artikel 23 Grondwet wordt zonder meer onder de sociale grondrechten geschaard. Slordig, want naast sociale elementen bevat het artikel ook kenmerken van een klassiek grondrecht: de vrijheid om onderwijs te geven en de vrijheid van richting hebben toch echt niet in de eerste plaats een sociaal karakter.

In tegenstelling tot de voormalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan ik ‘Van abdicatie tot zetelroof’ niet aanraden. Het boekje heeft wel als grote voordeel dat het gratis is te bestellen of te downloaden. Wie aan het sparen was voor de nieuwe druk van Van der Pot hoeft zich dus niet bekocht te voelen als hij het lexicon van De Bok in huis haalt. Niettemin is mijn advies, ook aan rijksambtenaren, Kamerleden, parlementair journalisten en ministers om op de volgende, geheel herziene uitgave te wachten.

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: