Bonden onderuit

door CM op 12/12/2016

in Haagse vierkante kilometer, Rechtspraak

Post image for Bonden onderuit

Vandaag dient het zogenaamde ‘turbospoedappel‘ in de rechtszaak die vier ambtenarencentrales hebben aangespannen tegen de Staat. Inzet is het wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren. De Staat zou dit wetsvoorstel pas mogen bekrachtigen nadat overleg in de zin van de zogenaamde ROP-regeling (een algemene maatregel van bestuur) heeft plaatsgevonden. Die vordering werd door de voorzieningenrechter afgewezen. Dat was niet verrassend, want de rechter houdt niet van ingrijpen in het wetgevingsproces. Erg veel kans van slagen lijkt het hoger beroep dus niet te hebben.

Waar gaat het om? Het initiatiefwetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren werd meer dan zes jaar geleden bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt. Het voorstel regelt kort gezegd dat ambtenaren voortaan werkzaam zijn op basis van een tweezijdige arbeidsovereenkomst en niet langer op grond van een eenzijdige aanstellingsbeschikking. Uitzonderingen worden gemaakt voor onder meer rechters, militairen en politieagenten. De ambtenaar als zodanig blijft gewoon bestaan, net als de Ambtenarenwet, de ambtseed en de ambtelijke integriteitsregels. Ook de Wet normering topinkomens is gewoon van toepassing op ambtelijke topfunctionarissen. Behandeling in de Tweede Kamer duurde ruim drie jaar, en de daaropvolgende behandeling in de Eerste Kamer bijna net zo lang. Het wetgevingsproces lag bovendien vaak voor langere tijd stil en de oorspronkelijke initiatiefnemers Koşer Kaya (D66) en Van Hijum (CDA) werden ook nog eens vervangen door hun partijgenoten Van Weyenberg (D66) en Keijzer (CDA). Op 8 november 2016 stemde de Eerste Kamer alsnog in, met betrekkelijk ruime meerderheid (45-30).

Gedurende het gehele wetgevingstraject, en natuurlijk ook in de aanloop daarnaartoe, hebben de ambtenarencentrales geprobeerd invloed uit te oefenen. Uiteraard proberen belanghebbenden dit bij ieder wetsvoorstel, maar in het geval van de centrales hadden zij een bijzondere troefkaart, namelijk de Regeling overleg Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid, ook wel ROP-regeling genoemd. Deze algemene maatregel van bestuur is weer op artikel 125 Ambtenarenwet gebaseerd. Kort gezegd schrijft de ROP-regeling voor dat de minister van BZK verplicht is op overeenstemming gericht overleg te voeren over voorstellen voor regelingen die betrekking hebben op arbeidsvoorwaardelijke rechten of verplichtingen van ambtenaren. Welnu, aldus de centrales, dit wetsvoorstel is zo’n regeling en dus is op overeenstemming gericht overleg vereist.

De centrales legden de ROP-regeling zelfs dusdanig ruim uit dat volgens hen op overeenstemming gericht overleg moet worden gevoerd voordat een wetsvoorstel kan worden ingediend of aanhangig gemaakt. De facto komt dat neer op een vetorecht van de centrales, want volgens de ROP-regeling moeten dan drie van de vier centrales vóór stemmen. Terecht hebben de initiatiefnemers de regeling, die trouwens expliciet alleen de minister noemt, niet zo ruim uit willen leggen. Die uitleg zou ook in strijd komen met artikel 82 Grondwet: je kunt niet bij algemene maatregel van bestuur, ook al is die gebaseerd op een formele wet, de bevoegdheid van Kamerleden inperken om een wetsvoorstel aanhangig te maken. De initiatiefnemers en ook de minister van BZK hebben de centrales gedurende het hele wetgevingsproces op dit punt nul op het rekest gegeven.

Toen aanname door de Eerste Kamer dreigde, hebben de centrales een kort geding aangespannen en betoogd dat de minister onrechtmatig handelde door op overeenstemming gericht overleg te weigeren. De Staat zou verboden moeten worden het wetsvoorstel te bekrachtigen voordat alsnog overleg zoals voorgeschreven door de ROP-regeling heeft plaatsgevonden. Bekrachtiging van wetsvoorstellen geschiedt door de regering. Gelet op de grondwettelijke onschendbaarheid van de Koning (artikel 42, tweede lid) zou toewijzing van de vordering neerkomen op een verbod aan de minister om de bekrachtiging te contrasigneren (artikel 47). De voorzieningenrechter wijst de vordering resoluut af. Daarbij gaat hij tamelijk pragmatisch te werk:

5.6. De huidige Minister – wiens standpunt hier ter toetsing voorligt – heeft in zijn brieven van 29 januari 2014, 26 maart 2014 en 29 september 2016 telkens aangegeven dat ter zake van het Wetsvoorstel op hem op geen enkel moment de overlegverplichting ex artikel 1 RROP rust, aangezien het een initiatiefwetsvoorstel betreft.

5.7. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt de juistheid van die opvatting van de huidige Minister uit de totstandkomingsgeschiedenis van de RROP. In de Nota van Toelichting is immers uitdrukkelijk opgenomen dat het verplichte overleg betrekking heeft op kabinetsvoorstellen. Aangenomen moet worden dat een dergelijke expliciete aanduiding niet zou zijn opgenomen indien bedoeld is dat de overlegverplichting voor zowel kabinetswetsvoorstellen als initiatiefwetsvoorstellen geldt. Daarnaast brengt ook de ratio van de RROP, zoals deze volgt uit de Nota van Toelichting, mee dat de overlegverplichting niet van toepassing is in geval van een initiatiefwetsvoorstel. De op de Minister rustende overlegverplichting vloeit namelijk voort uit het feit dat de Minister – voor wat betreft regelingen die specifiek betrekking hebben op ambtenaren in het algemeen en arbeidsvoorwaardelijke rechten of verplichtingen van (individuele) ambtenaren – een ‘dubbele’ rol vervult, namelijk die van wetgever en die van werkgever. In geval van een kabinetswetvoorstel kan de Minister – als wetgever – de uitkomsten van een overleg ex artikel 1 RROP – waaraan hij in zijn rol van werkgever deelneemt – implementeren in het Wetsvoorstel. Zoals al aangegeven kan hij dat niet bij een initiatiefwetsvoorstel. Voorts strekt de regeling er toe te voorkomen dat de Minister – als wetgever – op een eenvoudige wijze eenzijdig en zonder ruggespraak met werknemersorganisaties wijzigingen doorvoert in arbeidsvoorwaarden van ambtenaren.

De overlegverplichting van de minister is dus niet van toepassing in geval van een initiatiefwetsvoorstel. Daar is geen speld tussen te krijgen. Maar de bredere vraag is: zou wel een verplichting tot op overeenstemming gericht overleg hebben gegolden als het wetsvoorstel normalisering van de regering was uitgegaan? Hadden de centrales dit met een beroep op de ROP-regeling wél met een veto kunnen treffen en zo indiening (of bekrachtiging) kunnen voorkomen? Ook hier kan betoogd worden dat zo’n ruime uitleg niet strookt met de Grondwet. De bevoegdheid van de regering ex artikel 82 Grondwet om wetsvoorstellen in te dienen kan juridisch bezien niet bij algemene maatregel van bestuur worden ingeperkt, ook al stelt de regering die AMvB zelf op. Eenzelfde redenering kan gevolgd worden met betrekking tot de bevoegdheid tot bekrachtiging ex artikel 87 Grondwet.

Er is ook helemaal geen reden de ROP-regeling zo ruim uit te leggen: die is bedoeld om de centrales vergaande inspraak te geven als het gaat om concrete arbeidsvoorwaarden, niet als het gaat om formele wetgeving die het algemene kader schetst. “De Ambtenarenwet dient het domein te zijn van de politiek”, zo stelden de initiatiefnemers tijdens de parlementaire behandeling. Daar hebben ze gelijk in. De rechter in hoger beroep mag best wat principiëler zijn dan de voorzieningenrechter.

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: