Code Oranje, met kans op wisselvalligheden

door Ingezonden op 01/12/2016

in Decentralisatie, Haagse vierkante kilometer

Post image for Code Oranje, met kans op wisselvalligheden

De titel doet misschien anders vermoeden, maar deze blog gaat niet over een op handen zijnde storm. Althans, niet letterlijk. Code Oranje ziet in dit geval op het initiatief van ‘enkele honderden burgemeesters, wethouders, ondernemers, gemeenteraadsleden, wetenschappers en actieve burgers’ om de huidige politieke democratie te herontwerpen. Over die democratie werd namelijk afgelopen 26 oktober de noodklok geluid. Volgens de initiatiefgroep stagneert onze huidige democratie door gebrek aan legitimatie, oplossingsgerichtheid en vertrouwen, wat voor onvrede zorgt en maatschappelijke polarisatie. Het moet daarom anders, en het liefst zo snel mogelijk.

Kritiek op het functioneren van de democratie is niets nieuws, maar de media-aandacht die dit initiatief wist te bewerkstelligen is op zijn minst indrukwekkend te noemen. Trouw, NRC Handelsblad, de Volkskrant, NOS en Binnenlands Bestuur besteedden er allemaal aandacht aan. Wat daarbij misschien mee heeft gespeeld is dat het initiatief niet alleen roept dat het anders moet, maar dat er ook een aantal concrete veranderingen worden aangedragen. Een van deze voorstellen is om op lokaal niveau de gemeenteraad (hierna: de raad) te vervangen door een groep van 150 gelote burgers die drie keer per jaar bijeenkomt om tal van zaken te bespreken. Los van de voor- en nadelen van loting, die elders uitvoerig zijn besproken, is het duidelijk dat een aantal bepalingen uit de Gemeentewet en Grondwet aan de verwezenlijking van dit voorstel in de weg staan. In artikel 6 Gemeentewet is bijvoorbeeld bepaald dat elke gemeente een raad, college en burgemeester kent. In artikel 125 Grondwet is de raad, als enige democratisch gelegitimeerde orgaan, aan het hoofd van de gemeente geplaatst. Nu is het geen probleem een gelote burgerraad in te stellen naast de raad, maar om hem daarmee te vervangen zouden deze, en een hoop andere bepalingen die zien op de raad, en dat zijn er nogal wat, gewijzigd moeten worden.

Nu wordt dit gegeven ook ruiterlijk onderkend door de initiatiefgroep. Daarom vragen zij het kabinet om dit soort experimenten wettelijk mogelijk te maken, als het even kan nog in 2017. Op die manier kunnen een aantal voorhoedegemeenten volgend jaar al experimenteren met nieuwe bestuursvormen, zodat er voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 een beredeneerd standpunt over kan worden ingenomen. Dit is, op zijn zachtst gezegd, een behoorlijk positieve inschatting van de snelheid van het wetgevingsproces. Nog los van de vraag of er een politieke meerderheid bestaat voor de voorstellen in de Tweede en Eerste Kamer, laat staan een tweederdemeerderheid voor de noodzakelijke Grondwetswijzigingen, is dit een wetgevingsoperatie van bijna mythische proporties. Vergeleken hierbij stelt de dualiseringsoperatie uit 2002 nauwelijks wat voor, en daar gingen jaren van voorbereiding aan vooraf.

Naast deze voor de hand liggende constateringen, is het de vraag wat de neveneffecten van een dergelijk voorstel zijn. De raad wordt bijvoorbeeld als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 lid 1 sub a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aangemerkt. Als de raad vervangen wordt door een gelote burgerraad, dan ligt het in de rede om ook de burgerraad aan te merken als a-orgaan. De burgerraad zou namelijk onderdeel uitmaken van een publiekrechtelijk rechtspersoon (de gemeente) en zijn grondslag vinden in een formele wet of gemeentelijke verordening. Dat betekent dat de Awb van toepassing is op het handelen van de burgerraad. De praktijk leert ons echter dat ondernemende burgers daar van terug kunnen schrikken. In de zaak Stichting Impuls Nieuw-West (AB 2015/308, m.nt. W. den Ouden) stelde een groep burgers, waarvan de vraag was of zij als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 lid 1 sub b Awb konden worden aangemerkt, expliciet dat zij dat niet wilden. De reden die ze opgaven was dat zij simpelweg niet beschikten over de vereiste tijd, kennis en expertise om zich aan de regels van de Awb te houden. Nu is dit argument voor de kwalificatie als bestuursorgaan niet relevant, maar het geeft wel stof tot nadenken. Leidt de oplossing van Code Oranje voor gesignaleerde problemen in de praktijk niet tot onwenselijke gevolgen voor burgers zelf? Het “probleem” dat de Awb van toepassing is zou in ieder geval ondervangen kunnen worden door de burgerraad geen officiële rol in het besluitvormingsproces toe te kennen en alleen maar advies te laten geven à la een G1000. Maar dat strookt dan weer niet met de ambities van Code Oranje, en is te vrijblijvend.

Een laatste hier te bespreken punt van de gelote burgerraad betreft het lotingsaspect. Als het de bedoeling is dat de burgerraad beschikt over de bevoegdheid, evenals de huidige gemeenteraad, om algemeen verbindende voorschriften uit te vaardigen, dan is het niet mogelijk om de raad middels loting te laten samenstellen. Artikel 4 van de Grondwet bepaalt dat aan iedere Nederlander het actief en passief kiesrecht voor algemeen vertegenwoordigende organen toekomt, behoudens bij de gestelde beperkingen en uitzonderingen. Voor de vraag wanneer een orgaan algemeen vertegenwoordigend is, is blijkens de (Grond)wetsgeschiedenis doorslaggevend dat het moet beschikken over algemeen verordenende bevoegdheid. Dan heeft het orgaan een dusdanig algemeen karakter en een dusdanige zwaarte in het bestuursproces dat artikel 4 Grondwet geactiveerd wordt. Kortom, loting en algemeen verbindende voorschriften gaan niet samen. Als Code Oranje een gelote burgerraad met algemeen verordenende bevoegdheid wil realiseren, dan zal ook daarvoor een Grondwetswijziging nodig zijn.

Oud-burgemeester van Oude IJselstreek Hans Alberse stelde in Binnenlands Bestuur van 21 oktober dat de democratie oneindig veel meer is dan om de vier jaar stemmen, en daar heeft hij helemaal gelijk in. Maar ook initiatiefnemers die met de beste bedoelingen in de wereld de kwaliteit van de lokale democratie willen verbeteren moeten rekening houden met het geldende recht. Nederland is immers niet alleen een democratie, maar ook een rechtsstaat. Een ogenschijnlijk eenvoudige wijziging van het staatsbestel moet daarom altijd goed doordacht worden voordat ertoe wordt overgegaan, omdat de gevolgen (zeer) verstrekkend kunnen zijn. Daarmee worden rechtsstatelijke én democratische waarden het beste gediend. Overigens is een van de kernwaarden van een democratie een transparante overheid. Voordat ik de plannen van Code Oranje kon raadplegen moest ik mij echter registreren op het online platform. Het initiatief zou in die zin zelf het goede voorbeeld kunnen geven door alle concrete initiatieven te openbaren, zonder registratieplicht.

Joost Westerweel

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: