Column Jit Peters: De burgemeester ontvreemd

door GB op 16/07/2009

in Haagse vierkante kilometer, Varia

Op 9 april 2009 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een notitie uitgebracht onder de titel ‘Burgemeester en Veiligheid’. ( EK, 2008-2009, 30 657,K) Het gaat dan om de burgemeester als ‘veiligheidsbaas’. Logisch lijkt dan ook dat daar het accent op wordt gelegd. Maar men kan die functie niet los zien van de andere taken van de burgemeester als voorzitter van het college van B en W en als voorzitter van de Gemeenteraad. Dit verband wordt onvoldoende gelegd, waardoor de lezer van de notitie een wat eenzijdige blik krijgt op de functie van de burgmeester. Hij dreigt losgezongen te worden van zijn andere functies.

Daarnaast is mijn belangrijkste punt van kritiek dat miskend wordt dat de burgemeester een politicus is in de zin dat hij voor zijn functioneren het vertrouwen van de Gemeenteraad dient te genieten. Zowel voor zijn benoeming als voor zijn herbenoeming is hij politiek afhankelijk van de Raad. Dit aspect wordt in de notitie verwaarloosd. Te veel wordt de burgemeester beschouwd als iemand boven de partijen staande als een onafhankelijk functionaris. Dat is hij allesbehalve, hij is permanent verantwoording schuldig aan de Gemeenteraad, een zeer politiek lichaam. Dat maakt dat de burgemeester in zijn functioneren onder politieke invloed en soms politieke druk staat. Dat is belangrijk mee te nemen wanneer men het over zijn bevoegdheden heeft op het gebied van veiligheid.

Vele van deze bevoegdheden raken de vrijheidsrechten van burgers direct. Vanuit het perspectief gezien van de burgerlijke vrijheden ligt het minder voor de hand om de burgemeester, als politiek orgaan te belasten met steeds meer bevoegdheden op het gebied van veiligheid zonder voldoende rechtsstatelijke garanties zoals onpartijdige beoordelingen. De bevoegdheden van de burgemeester moeten binnen het rechtsstatelijk kader blijven. Daar wordt in de notitie te weinig aandacht aan geschonken. Het past beter in onze rechtsstaat wanneer de burgemeester alleen in noodsituaties ingrijpende bevoegdheden krijgt maar indien die situaties zich langer voordoen de rechter in te schakelen.

Ontwikkeling van het burgemeesterschap

De notitie komt voort uit een afspraak met de VNG om een visie op te stellen over de openbare-orde portefeuille van de burgemeester. Uit de lijst van geïnterviewden en deelnemers aan expertsessies blijkt dat vooral met veel burgemeesters gepraat is. Misschien heeft dat de uitkomsten wat gekleurd. Men mag immers verwachten dat burgemeesters niet vies zijn van extra bevoegdheden. Zij zullen het belang van de functie van burgemeester niet hebben proberen te verkleinen mag men aannemen. De notitie stelt dat ze moet worden opgevat als markeringspunt en richtinggevend. Kortom het ontbreekt de minister van Binnenlandse zaken en koninkrijkrelaties (BZK) niet aan ambitie. De burgemeesters zullen wel tevreden zijn over de notitie. Hoewel burgemeesters veelal gerekruteerd worden uit politici vergeten ze zodra ze benoemd zijn het liefst hun achtergrond. Het is natuurlijk veel mooier om je te profileren als boven de partijen staand dan als een politicus. Voor de laatste is de publieke waardering niet zo groot. Dus is het beste je direct te distantiëren qua status van de wethouders en raadsleden. Maar laten we niet vergeten de burgemeester blijft wel afhankelijk van de Raad en moet daaraan verantwoording afleggen.

De burgemeester heeft zich ontwikkeld van een notabele met gezag tot de veiligheidsbaas van de gemeente. Het was nodig de positie van de burgemeester te versterken want ‘in de jaren zeventig en tachtig profileerden wethouders zich meer en meer op een democratiseringsgolf’. Ik heb nooit geweten dat dit de reden is dat de positie van de burgemeester versterkt moest worden. Zo leer je nog eens wat. Zeker een geheime agenda van de minister van BZK: een sterke burgemeester tegen de democratiseringsgolf. Tegen het einde van de eeuw werd nog een felle discussie gevoerd over de gekozen burgemeester waarvan het uitdrukkelijk de bedoeling was dat deze zich politiek sterker zou gaan profileren. Met opluchting wordt geconstateerd dat met het huidige coalitieakkoord dit onheil is afgewend. Nu heeft hij een bestuurlijke positie zonder een directe partijpolitieke agenda en geeft de positie boven de partijen hem het vertrouwen van de bevolking. Het lijkt me ondenkbaar dat indien de direct gekozen burgemeester was ingevoerd, en dat heeft niet zoveel gescheeld, hij de verschillende extra bevoegdheden op veiligheidsgebied had verkregen. Bekend was dat binnen Binnenlandse Zaken altijd vanuit de veiligheidssector gevreesd werd voor de gekozen burgemeester. Met deze notitie wordt definitief partij gekozen voor de benoemde burgemeester. ‘De benoemingsprocedure is gedemocratiseerd in de zin dat de Raad het recht heeft een aanbeveling te doen die altijd gevolgd wordt. Op deze wijze heeft de burgemeester een sterke basis: de Gemeenteraad staat achter hem, de Kroon bezegelt de keuze.’

Wat klinkt dat prachtig. Maar men kan het anders zien. Voor zijn benoeming, functioneren en herbenoeming is de burgemeester afhankelijk van de Raad. De Raad heeft wel een politiek programma waar ook het college van B en W aan gebonden is. Wanneer de burgemeester heibel krijgt met de wethouders of met de Raad dan moet hij doorgaans wijken. De burgmeester is dus afhankelijk van de politiek en moet niet worden voorgesteld als een onafhankelijke functionaris of als een soort Franse prefect. Deze notitie probeert dat wel van hem te maken.

Van wie is de burgemeester?

De notitie stelt dat om zichtbaar en effectief te kunnen op treden in het bijzonder tegenover overlastgevende jongeren, multiprobleemgezinnen en andere overlastveroorzakers het belangrijk is de bestuurskracht van de burgemeester te versterken. Die versterking komt ook tot uitdrukking in het lokale driehoeksoverleg met het Openbaar Ministerie en de politie. Dat laatste is ongetwijfeld waar. Probleem van dit overleg is dat het verantwoorden tegenover de Raad wat moeilijk wordt. Uitgangspunt bij bevoegdheidstoekenning zou toch moeten zijn dat over bevoegdheden verantwoording dient te worden afgelegd.

De burgemeester heeft allerlei bevoegdheden toegekend gekregen omdat hij als eenhoofdig, benoemd bestuursorgaan die op een onpartijdige en snelle wijze kan uitvoeren zo stelt de minister. Natuurlijk heeft het onmiskenbaar voordelen om op gebied van veiligheid bevoegdheden toe te kennen aan de burgemeester maar ik zet vraagtekens bij zijn onpartijdigheid. De burgemeester wordt wel als een heel bijzonder figuur in de notitie voorgesteld als burgervader, mediator, als boeman als leider en baas van de gemeente. Hij kenmerkt zich door macht, gezag, vertrouwen, bestuurlijk leiderschap, crisismanager, en leider/baas van de gemeente. Tot nu toe probeer ik studenten altijd wijs te maken dat de Raad het hoofd van de gemeente is en bij de dualiseringsoperatie heeft de regering daar nog prachtige passages aan gewijd, maar die zijn waarschijnlijk door een andere ambtenaar geschreven.

Kortom, waar vindt men zulke bijzondere mensen en waar worden ze daartoe opgeleid? Meestal in de politieke arena. Burgemeesters van de grote steden hebben hun opleiding meestal genoten in de landelijke politiek. Burgemeesters in de kleinere gemeenten hebben hun leerschool vaak gehad in de lokale politiek. Is dat het beste opleidingstraject voor deze bijzondere mensen? In Frankrijk worden prefecten speciaal daartoe opgeleid maar dat kennen wij niet en willen we waarschijnlijk ook niet. Alhoewel, bij de bestuurlijke verbeterpunten staat genoemd dat burgemeesters nog beter geselecteerd moeten worden op de openbare orde en veiligheidsportefeuille. Daartoe zou de profielschets, door de Gemeenteraad op te stellen, moeten worden aangepast ‘Een robuuste standaardtekst zal daartoe worden opgesteld in samenwerking met het Nederlandse Genootschap van Burgemeesters’.

Zodra burgemeesters blijkbaar zijn benoemd weten zij wat aan hun selectie heeft ontbroken. Mooi is dat. Ook zou bij het opstellen van de profielschets de korpschef of districtschef moeten worden betrokken want dit kan tot belangrijke inzichten leiden. Bij functioneringsgesprekken tussen burgemeester en de Raad kan de handreiking van het ministerie van BZK goede dienst bewijzen. Daarnaast moet een professionaliseringsslag gemaakt worden ten aanzien van de het burgemeestersambt. Meer trainingen bijvoorbeeld van burgemeesters maar dan moet de vrijblijvendheid eraf volgens de notitie. Kortom een verplicht aantal studiepunten per jaar voor burgemeesters zoals bijvoorbeeld geldt voor advocaten. De positie van de burgemeester moet verder worden versterkt bij de collegevorming en de programmaonderhandelingen. Eventueel moet hier de wet toe worden gewijzigd. Ook moet bij de aanwijzing van de locoburgemeester gelet worden op zijn competenties ten aanzien van veiligheid. En natuurlijk moet de loco ook naar trainingen. Ook moet de burgemeester beschikken over een adequate staf. Het valt nog mee dat vanuit BZK hier geen eisen aan worden gesteld.

Wat feitelijk deze notitie, die niet voor niets richtinggevend wordt genoemd, beoogt is het afpakken van de burgemeester van de gemeente. De notitie ziet hem het liefst als een zetbaas van het ministerie van BZK, daar wordt hij getraind en beoordeeld. Hij wordt aan de politiek van de gemeente onttrokken; hij wordt een onafhankelijke leidsman. En dat alles om hem meer bevoegdheden toe te kennen.

Vraag is of we met deze ontwikkeling blij moeten zijn. Zolang de benoeming niet teruggedraaid wordt naar een volledige kroonbenoeming blijft hij echter politiek afhankelijk van de lokale politiek. Aan de raad is hij ook verantwoording schuldig voor al zijn daden als burgemeester. Daar is niet tegen op te trainen. Hij is niet onafhankelijk. Dat is belangrijk met het oog op de bevoegdheden die hem worden toegekend.

Bevoegdheden

De notitie zet helder uiteen welke bevoegdheden de burgemeester recent heeft gekregen. Jon Schilder heeft in zijn oratie aan de VU op 29 mei ( nog niet gepubliceerd) een aardig overzicht gegeven van hoe diepgrijpend die bevoegdheden van de burgemeester zijn. De bedoeling van de notitie is niet de burgemeester nieuwe bevoegdheden toe te kennen maar de notitie spreekt wel over ‘doorontwikkelen’ van bestaande bevoegdheden. Dat wekt de nodige verwachtingen. Als nieuwe OOV-bevoegdheden die nog in aantocht zijn worden genoemd: een langdurig gebiedsverbod, een meldingsplicht of een groepsverbod op basis van het wetsvoorstel Maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast. Ook kan de burgemeester in het belang van de openbare ordehandhaving een maatregel uitvaardigen naar diegene die gezag uitoefent over een kind beneden twaalf jaar. In het Actieplan overlast en verloedering is een voorstel inzake uithuisplaatsing van overlastgevende gezinnen in het belang van de openbare orde aangekondigd. Deze bevoegdheden worden niet als nieuw beschouwd maar als de ‘doorontwikkeling’ van bestaande bevoegdheden. Immers in het onderzoeks rapport,’Bestuur, recht en veiligheid’ was eerder geconstateerd dat aan een intensieve uitbreiding van al bestaande bevoegdheden op het OOV-terrein geen behoefte bestaat.

De minister spreekt derhalve niet over nieuwe bevoegdheden maar over het ‘doorontwikkelen’ van bestaande bevoegdheden. Heel vroom stelt de notitie: ‘Maatschappelijke problemen op het terrein van openbare orde en veiligheid vormen altijd een dynamisch geheel. Als er sprake is van aanwijsbare behoefte en gebleken urgentie, bijvoorbeeld omdat het bestaande instrumentarium niet voldoet, dan kunnen maatschappelijke ontwikkelingen nopen tot aanpassing van bestaande of introductie van nieuwe bevoegdheden’ Kortom, de bevoegdheden zijn nog niet uitontwikkeld ondanks het eerdere onderzoeksrapport. Volgens de notitie moet de burgemeester in aansluiting op zijn agenderende/regisserende rol over extra bevoegdheden beschikken. Deze extra bevoegdheden betreffen: doorzettingsmacht naar instellingen op casusniveau en gedwongen opvoedingsondersteuning. Nu zijn dit inderdaad nieuwe sterren aan het firnament van de burgemeester waarbij vooral de laatstgenoemde diep kan ingrijpen in de privacy van het gezinsleven. De burgemeester krijgt de mogelijkheid de Raad voor de Kinderbescherming op te dragen de resultaten van zijn onderzoek of een ondertoezichtstelling is aangewezen, binnen twee weken voor te leggen aan de kinderrechter.

Rekken we de rol van de burgemeester met betrekking tot veiligheid en openbare orde niet erg op? Op den duur kunnen we wel alles onder veiligheid en de openbare orde brengen. Nu al kan de burgemeester iemand wegens overlast een gebiedsverbod opleggen van drie maanden. Toch niet gering.

Rechtsstatelijk kader

Geconstateerd wordt dat de burgemeester bij de toepassing van zijn bevoegdheden de rechtsstatelijke eisen in het oog moet houden. Voor de burgemeester geldt zijn bestuursrechtelijk kader. Veelal zal hij opereren binnen het driehoeksoverleg. De officier van justitie is gehouden aan het strafrechtelijk kader. Zij hebben elkaar nodig en een veilige, leefbare samenleving is gediend met een sterk optreden van burgemeester en officier van justitie. Veel meer zegt de notitie niet over het rechtsstatelijk kader waarbinnen de burgemeester moet opereren. Dat is mijns inziens een ernstige tekortkoming gezien het feit dat veel van de bevoegdheden van de burgemeester op ovv-terrein diep ingrijpend kunnen zijn voor de burger.

Uiteraard staat tegen beslissingen van de burgemeester beroep open op de onafhankelijke rechter in het kader van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Maar is dat voldoende?
Zo kan de burgemeester op basis van de Wet tijdelijk huisverbod (Wet 9 oktober, Stb. 2008, 421) tegen een persoon van wie een ernstige dreiging van huiselijk geweld uitgaat een huisverbod opleggen gedurende in beginsel tien dagen. Een belanghebbende kan beroep instellen tegen een besluit tot uithuisplaatsing. Een verzoek om een voorlopige voorziening wordt binnen drie dagen behandeld. Toch lijkt mij het beter om de burgemeester alleen bevoegdheden te geven voor spoedgevallen die geen uitstel kunnen lijden maar daarna de rechter als onpartijdige partij de beslissing te laten nemen.

De burgemeester zou dan slechts de bevoegdheid moeten krijgen een bevel te geven voor drie dagen. Wanneer hij een langere periode gewenst acht dient hij dan een verzoekschrift in te dienen bij de rechter. Dit sluit beter aan bij het systeem van de machtiging tot in bewaarstelling in het kader van de Wet BOPZ. Deze weg heeft men voor de burgemeester ook gekozen met betrekking tot onder toezicht stelling van kinderen en de rol van de burgemeester daarbij. Gedwongen opvoedingsondersteuning wordt ook door de (kinder)rechter opgelegd en dat lijkt me ook juist vanuit de rechtsstatelijke optiek. In de notitie wordt terecht opgemerkt dat ingrijpende ‘ bevoegdheden geen speelbal dienen te zijn in het politieke bedrijf.’ Nu de burgemeester functioneert in het politieke bedrijf en vaak daar zijn opleiding heeft genoten ligt het voor de hand enigszins terughoudend te zijn om hem op te zadelen met ingrijpende bevoegdheden. Het past meer om die toe te vertrouwen aan de onafhankelijke rechter. Dat past meer bij de rechtsstaatgedachte. De rechtsbescherming die nu geboden wordt via het bestuursrecht vindt achteraf plaats en de bewijslast is dan voor een belangrijk deel verschoven naar het slachtoffer van het ingrijpen in plaats van naar de burgemeester wanneer die zijn zaak eerst aanhangig moet maken bij de rechter. De burgemeester moet in noodsituaties kunnen ingrijpen maar dan al snel machtiging aan de rechter vragen voor het verder uitoefenen van deze bevoegdheden. Ook bij het uitvaardigen van een noodverordening heeft de burgemeester de bekrachtiging nodig van de raad in zijn eerstvolgende vergadering. ( Artikel 175 lid 3 Gemeentewet)

Werkt dat dan wel en is het niet te omslachtig om de rechter er voortdurend bij te betrekken? Vols en Brouwer beschrijven in het artikel,’De rechter neemt de wijk’, (Openbaar Bestuur April 2009, p. 2-5) hoe in Engeland via de rechter jaarlijks tweeduizend Anti-Social Behaviour Orders (ASBO’s) worden opgelegd. Het lokale bestuur, de politie of bouwcoöperaties hebben de bevoegdheid om bij Magistrates Court een verzoek voor een ASBO in te dienen. Middels snelrecht kan zo’n beslissing worden genomen. Schrijvers concluderen dat de bevoegdheid om aan overlastveroorzakers gedragsaanwijzingen te geven bij de rechter in betere handen is. Bij deze conclusie sluit ik me graag aan. Het past beter bij onze opvattingen van de rechtsstaat dat ingrijpende bevoegdheden ten aanzien van vrijheidsbeperkingen in handen dient te liggen bij de onafhankelijke rechter en niet bij een afhankelijke politicus. De organisatie van de rechterlijke macht dient te worden aangepast aan de behoeften van snelrecht zodat verzoeken van de burgemeester snel kunnen worden afgedaan.

Conclusie

De notitie gaat over de burgemeester en veiligheid maar richt zich daar te eenzijdig op. Hij wordt losgezongen van de andere functies die de burgemeester heeft. Ook wordt niet duidelijk gemaakt wat de eenzijdige invulling van zijn functie als veiligheidsbaas betekent voor andere onderdelen van zijn functie. Hij wordt daarvan weggetrokken door zijn professionalisering als veiligheidsbaas. Zijn onafhankelijkheid en het feit dat hij boven de partijen staat worden te zwaar aangezet. Vergeten wordt dat hij voor zijn functioneren afhankelijk is van de wethouders met wie hij moet samenwerken en van de Raad waarmee hij een vertrouwensrelatie heeft. De eenzijdige voorstelling van zaken dient als opmaat om hem ingrijpende bevoegdheden toe te kennen. Het rechtsstatelijk kader waarbinnen de burgemeester zijn bevoegdheden dient uit te oefenen krijgt nauwelijks aandacht. Dit terwijl de grondrechten van de burgers direct in het geding zijn. Het is goed verdedigbaar dat de burgemeester in noodsituaties van overlast en opvoedingssituaties die daarmee direct samenhangen bevoegdheden krijgt om op te treden. Echter wanneer de bevoegdheden zich langer uitstrekken dan enkele dagen verdient het aanbeveling de onafhankelijke rechter in te schakelen. Dit biedt betere waarborgen voor de burger dan de bestuursrechtelijke rechtsbescherming die nu pas vaak achteraf wordt geboden.

De rol van de onafhankelijke rechter bij de beperking van grondrechten, met name vrijheidsrechten waar het hier om gaat, is beter in overeenstemming te brengen met de eisen van de rechtsstaat dan die rol te geven aan een politicus die per definitie onder invloed van de politiek staat. De burgemeester moet van de gemeente blijven en geen functionaris van de minister van binnenlandse zaken worden. Een soort prefect past slecht in ons gedemocratiseerde, gedecentraliseerde bestuur.

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: