Column Wim Voermans: boete langstudeerders in strijd met rechtszekerheid

door WV op 04/02/2011

in Haagse vierkante kilometer

Zoals alleen de Hoge Raad dat kan; read it and weep:

Het tweede onderdeel van het middel beroept zich op de in 3.4 vermelde leer dat strikte toepassing van de wet onder omstandigheden zozeer in strijd kan komen met fundamentele rechtsbeginselen dat zij achterwege moet blijven en betoogt dat de gewraakte bepalingen van de Harmonisatiewet het rechtszekerheidsbeginsel in die mate geweld aandoen dat die leer te dezen toepassing moet vinden.
Dit betoog miskent het wezenlijke verschil tussen enerzijds: het in bepaalde (groepen van) gevallen buiten toepassing laten van een wetsbepaling op de grond dat toepassing van die bepaling in verband met daarin niet verdisconteerde omstandigheden (in de regel: de wijze waarop de overheid is opgetreden) in strijd zou komen met een fundamenteel rechtsbeginsel, en anderzijds: het wegens zulk een strijd buiten toepassing laten van een wetsbepaling op grond van omstandigheden welke bij haar tot stand komen in de afweging zijn betrokken, dus in gevallen waarvoor zij nu juist is geschreven. Het eerste raakt niet aan de verbindende kracht van de betrokken bepaling en staat de rechter ingevolge voormelde jurisprudentie vrij; het tweede ontneemt echter aan die bepaling haar verbindende kracht en is de rechter ingevolge art. 120 Grondwet verboden. Hier doet zich de tweede figuur voor. Bij het tot stand brengen van de gewraakte bepalingen van de Harmonisatiewet zijn immers de verwachtingen welke bij de daardoor getroffen studenten waren gewekt door de voorheen geldende regelingen, in de afweging betrokken.’ (curs. WV)

Dit is de tekst van rechtsoverweging 3.9 van het Harmonisatiewet-arrest van 14 april 1989. Indertijd trok het arrest veel bekijks omdat het niet alleen voor studenten van belang was – die konden onder de nieuwe wet minder lang gaan studeren (althans ingeschreven staan als student aan een instelling van hoger onderwijs) – , maar ook voor juristen: de Hoge Raad sprak uit dat parlementaire wetten (wetten in formele zin, zoals wij ze in geheimtaal noemen) niet aan de Grondwet mogen worden getoetst en al evenmin aan ongeschreven rechtsbeginselen, zoals het rechtszekerheidsbeginsel. De werkingsfeer van het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet werd daarmee aanzienlijk uitgebreid. Geen toetsing meer in heel Gallië? Nee een klein uitzonderingetje bleef er….al werd dat snel door iedereen vergeten. De Hoge Raad vat het toetsingsverbod functioneel op en leest er een staatsrechtelijke begrenzing tussen rechterlijke macht en wetgever in. Daar waar de parlementaire wetgever heeft gesproken en (het recht) heeft afgewogen, is er geen toetsende rol voor de rechter aan het ‘eigen’ recht meer in ons bestel weggelegd. Waar die parlementaire wetgever niet heeft gesproken, of niet heeft afgewogen, kan de rechter veel vrijer optreden en dus wel toetsen aan rechtsbeginselen. Dat is wat die rechtsoverweging 3.9 eigenlijk probeert te zeggen.

Eergisteren werd het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en enige andere wetten in verband met de invoering van een verhoogd collegegeld voor langstudeerders (Wet verhoging collegegeld langstudeerders), openbaar gemaakt samen met de memorie van toelichting. Dat is die al veel gegispte maatregel die inhoudt dat studenten die langer dan vier jaar over hun bachelor doen zelf bij moeten gaan dragen aan de studiekosten. Kort gezegd: waarschijnlijk 3000 euro moeten betalen. Het wetsvoorstel kent geen uitgeschreven overgangsrechtelijke bepaling en dat betekent dat het ‘default’-overgangsregime geldt: onmiddellijke werking. Vanaf de inwerkingtreding geldt de regeling dan voor alle toekomstige, maar ook voor de bestaande gevallen. En dat is natuurlijk zuur voor studenten die nu al zijn ingeschreven, die hadden er bij de studieaanvang niet mee kunnen en hoeven rekenen dat ze ergens onderweg ineens een extra financiële last boven het hoofd zou hangen. Voor die groep komt de regeling langstudeerders mogelijk in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

In zijn advies over het voorstel wijst de Raad van State op dit risico. Naast stevige kritiek op verhaspeling van doel (kortere studieduur) en middel (gewoon een platte bezuiniging) in het wetsvoorstel, wijst de Raad er op dat hier mogelijk sprake kan zijn van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en dat het voorstel langstudeerders niet Harmonisatiewet-arrest-proof is. Het ontbreken van overgangsrecht wijst er op dat het rechtszekerheidsbeginsel (in de zin van gewekte verwachtingen) niet in de afweging is betrokken. De reactie van de staatssecretaris in het nader rapport getuigt van slechthorendheid van de Oostindische soort. Nee, de parallel met de harmonisatiewet gaat niet op, volgens staatssecretaris Zijlstra, omdat de gevolgen daar anders lagen en dat – alhoewel de gevolgen misschien hard (maar aanvaardbaar) zijn – er toch geen sprake is van een overval met dit voorstel. Want de maatregel wordt weliswaar onmiddellijk ingevoerd, maar niet onverwacht: pas in september 2010. Een staaltje wegschrijven van jewelste, maar ook onverstandig van de juristen bij OCW. Hiermee laten ze nu juist zien geen oog te hebben voor de betekenis van het rechtszekerheidsbeginsel voor de zittende gevallen. Er wordt geen aandacht aan besteed in het voorstel noch in het nader rapport, en daarmee zetten ze de deur naar de toetsingsuitzondering van Harmonisatiewetarrest wagenwijd open.

Er valt – als je dat nader rapport hebt gelezen – ineens wel wat voor te zeggen om in ieder geval juridische studenten wat langer te laten studeren.

Wim Voermans, hoogleraar staatsrecht Universiteit Leiden

{ 4 reacties… read them below or add one }

1 Zijlstra 04/02/2011 om 15:14

De Hoge Raad heeft die achterdeur niet benut voor de Harmonisatiewet zelf. In die wet stond ook geen overgangsrecht opgenomen, maar de Hoge Raad beschouwt kennelijk de parlementaire discussie over het niet hanteren van overgangsrecht als een welbewuste afweging, in dat geval leidend tot het besluit om overgangsrecht=0 in te voeren.

Als de Tweede Kamer straks de amendementen om overgangsrecht in te voeren verwerpt, staat de achterdeur dan nog steeds open?

2 bona fides 12/02/2011 om 22:18

Ik sluit me bij de bovenstaande commenter aan. Het is uitgesloten dat tijdens de parlementaire behandeling geen aandacht zal worden besteed aan de gevolgen voor zittende gevallen. Er blijft dan gelet op het Harmonisatiewet-arrest geen ruimte meer over voor toetsing aan het rechtszekerheidsbeginsel door de rechter. Het Harmonisatiewet-arrest vereist niet dat de formele wetgever het rechtszekerheidsbeginsel daadwerkelijk respecteert.

3 Jurist 14/02/2011 om 02:38

Allereerst: De harmonisatiewet had degelijk een overgangsrecht, wel ALLEEN voor een beperkte groep studenten.

Het betoog van prof.Voermans is sympathiek, maar juridisch niet correct. De Hoge Raad zegt dat er gekeken moet worden of de wetgever de verwachtingen van studenten in zijn afweging betrokken heeft. Zo ja is de kous daarmee af gezien het verbod van art. 120 van de GW. De Hoge Raad stelt geen eisen over die afweging: het kan met andere woorden ook belabberd en oppervlakkig zijn. Dat kan ook niet anders, want artikel 120 bestrijkt niet alleen een materieel verbod, maar ook een formeel (procedureel)verbod.
In deze zaak is wel voldaan aan die afweging. De bewindsman gaat in zijn notitie naar aanleiding van de kritiek van de Raad van State op zijn voorstel in op overgangsrecht en de situatie van langstudeerders. Hij heeft daarvoor geen geld, is zijn antwoord. Dat is een afweging, ongeacht hoe dom die afweging door sommigen genoemd mag worden.

Wees niet ontmoedigd: LSVB start binnenkort met een juridische voorbereiding van deze zaak om later die maatregel aan te gaan vechten. Misschien ben ik zelf daarmee betrokken. Ik heb in ieder geval een goed verhaal.

4 mano 18/04/2011 om 16:07

Hoe zit het eigenlijk met de link met het strafrecht?

Het gaat hier toch om een boete, danwel punitieve maatregel om ongewenst gedrag te ontmoedigen. Dan valt het wat mij betreft onder de eisen van straffen: geen straf zonder voorafgaande bepaling.

Ik krijg maar geen antwoord waarom bovenstaande niet van toepassing is. Misschien is een antwoord: vanaf september 2011 wordt de bepaling ingevoerd en op dat moment ben je langstudeerder of niet. Maar dan wordt de uitspraak “geen straf zonder voorafgaande bepaling” misschien te ruim geïnterpreteerd. ‘geen straf zonder voorafgaande bepaling’ is natuurlijk alleen maar een verkadering van: de gelegenheid krijgen om aan de straf te ontlopen. Zeker als een bepaald gedrag niet als vanzelfsprekend ongewenst is, moet men de gelegenheid krijgen om het niet vanzelfsprekende gedrag achterwege te laten, als dat wordt bestraft.

Deze gelegenheid wordt niet geboden als de maatregel op korte termijn wordt toegepast. Maar nog belangrijker, deze ‘gelegenheid’ zou moeten worden getoetst door een onafhankelijke rechter. Naar wat ik nu begrijp is dit niet mogelijk door het toetsingsverbod. Dat lijkt mij een te optimistische interpretatie van art. 120 GW. Dit lijkt mij te optimistisch omdat het toetsingsverbod niet in de weg staat ten aanzien van het strafrecht en al helemaal niet ten aanzien van het Europese recht. Voorstaande heeft natuurlijk alles te maken met het rechtszekerheidbeginsel, het (kunnen) weten dat je iets doet wat bestraft wordt. Dat dit rechtszekerheidsbeginsel nu wordt weggemoffeld onder het om van art. 120 GW is natuurlijk de omgekeerde wereld. De rechtstaat heeft als doel de orde te handhaven. Deze orde kan niet bereikt worden als het rechtszekerheidsbeginsel niet wordt gehonoreerd. Het enkel aankondigen dat je vanaf september gaat straffen voor de studievertraging die men gisteren heeft opgelopen (toen dat gedrag niet als ongewenst werd gezien) is geen honorering van het doel van de rechtstaat.

Reactie achterlaten

{ 2 trackbacks }

Vorige post:

Volgende post: