Column Wim Voermans: Initiatiefvoorstellen-waterval, eindsprint of parlementaire coup?

door WV op 06/04/2017

in Haagse vierkante kilometer

Post image for Column Wim Voermans: Initiatiefvoorstellen-waterval, eindsprint of parlementaire coup?

Vroeger kreeg je er volgens mij een beker voor of een foto op een mooie plek in de fractiekamer, als het je lukte om een initiatiefwetsvoorstel in te dienen én aangenomen te krijgen. De Grondwet kent weliswaar in artikel 82 individuele Tweede Kamerleden het recht toe zelfstandig voorstellen van wet in te dienen, maar in de afgelopen 200 jaar (dit recht bestaat in enigerlei vorm al sinds 1814) wordt er bijzonder weinig gebruik van gemaakt. Het lijkt een gewoonte te zijn geworden dat het maken en indienen van wetsvoorstellen aan de regering wordt overgelaten. Wel zo handig. Ze hebben daar de expertise, het apparaat en zijn het best gepositioneerd om werk te maken van de coalitieafspraken. Nederland is nou eenmaal een coalitieland, en eeuwen polderervaring leert dat het best beleid te maken valt als je het bestuur een beetje uit het publieke oog in de machinekamer en de stuurhut aan het werk laat.

In de eerste 150 jaar van ons Koninkrijk werd er nauwelijks gebruik gemaakt van het initiatiefrecht – gemiddeld genomen net iets meer dan één voorstel per jaar. Tussen 1819 en 1876 werden er in totaal maar 4 initiatieven ingediend, tussen 1882 en 1889 maar 5. Er waren zelfs vrij lange perioden waarin geen enkel initiatiefvoorstel werd ingediend (1821-1827 en 1859-1864). Na 1918 neemt het wat toe en worden er tot 1933 per jaar gemiddeld 3,5 initiatiefwetsvoorstellen ingediend. Maar daarna zakt het weer in tot 1940. Tussen 1933 en 1940 worden slechts 3 initiatiefvoorstellen ingediend. En dan hebben we het alleen over indiening. De meeste voorstellen halen de eindstreep van het Staatsblad niet eens, op enkele beroemde uitzonderingen na, zoals het kinderwetje van Van Houten uit 1874 met het verbod op kinderarbeid en de wet-Marchant uit 1919 tot invoering van het vrouwenkiesrecht (in 1917 was het mannenkiesrecht via een grondwetsherziening al mogelijk gemaakt).

Initiatiefwetsvoorstellen blijven ook na de Tweede Wereldoorlog witte raven tot daar in 1967 verandering in komt. Tussen 1967 en 1986 worden er ineens 101 initiatiefvoorstellen ingediend – iets meer dan 5 per jaar. Opvallend is daarbij dat de helft van die voorstellen van de PvdA afkomstig is en dat veel van de voorstellen te maken hebben met democratisering, onderwijs en strafrecht. Én: maar liefst 30% van al die voorstellen schopt het tot wet en komt terecht in het Staatsblad. Dat patroon van ongeveer 5 initiatiefvoorstellen per jaar houden we ook tussen 1986 en 2004, al worden minder van die voorstellen uiteindelijk wet.
Vanaf 2004 lijkt ineens het hek van de dam. Tussen 2003-2007 worden maar liefst 47 initiatiefvoorstellen ingediend, tussen 2007 en 2011 52 stuks. Het jaargemiddelde wordt meer dan verdubbeld; tussen 2004 en 2011 worden gemiddeld – alles opgeteld – zowat 12 initiatiefvoorstellen per jaar ingediend. En die trend zet door: tussen 2012 en 2015 alleen al, worden er weer 56 initiatieven ingediend bij de Tweede Kamer. De leden lijken wakker gekust: ze gaan helemaal los op het maken van initiatiefvoorstellen. Wat is er dan zo veranderd?

Het lijkt er op dat Kamerleden zich niet meer laten weerhouden door de succeskansen. Ten opzichte van eerdere periodes haalt een veel kleiner percentage van het aantal wetsvoorstellen nog maar het Staatsblad. Dat lag altijd ergens tussen de 25 % en 30 % maar is in de periode 2012-2017 teruggezakt naar 17%. Kamerleden lijken initiatiefvoorstellen vooral als politiek signaal te zijn gaan gebruiken. Door het indienen van een initiatief wordt alvast een statement gemaakt – of het initiatief het ook tot wet schopt is dan van later zorg. Wat ook lijkt te gebeuren is dat het monopolie van politieke onderhandelingen over wetsvoorstel, dat altijd bij de regering lag, stilletjes ook wat opschuift naar de Tweede Kamer. Ook daar wordt – dat kan je zien aan de herkomst van de indieners – over partijgrenzen heen onderhandeld over voorstellen van wet.

Voor dualiseringsgelovigen is dat goed nieuws. Er zijn echter ook schaduwkanten aan de initiatiefkoorts. Zo groeit de voorraad van aanhangige initiatiefvoorstellen snel – in de periode 2012-2017 was er gemiddeld genomen een voorraad van 100 van die voorstellen en maar liefst 88 werden er in die periode door het parlement behandeld. Die voorraad kent nog een ander probleem: er zijn heel veel weesjes: initiatiefvoorstellen ingediend door een Kamerlid die nu geen Kamerlid meer is, en waarvan de behandeling niet aan een ander Kamerlid is overgedragen. Afvoeren is dan nog niet eens zo gemakkelijk. Ze leiden vaak een bestaan als dwaallichtje voor ze uiteindelijk worden afgevoerd; intrekken is moeilijk. Een feest voor de democratie misschien, al die voorstellen, maar lastig ook voor de Eerste Kamer. Hoe hard willen die afrekenen met die initiatiefvoorstellen. Zelf mogen ze ze niet indienen en ze kunnen natuurlijk ook niet amenderen. En ja, ze keihard wegstemmen omdat de kwaliteit niet deugt (dat is nogal eens het geval) is op zijn minst onhoffelijk, en ook lastig – de Eerste Kamer is niet direct gekozen, de leden van de Tweede Kamer natuurlijk wel. Ook de Raad van State is daarom altijd heel voorzichtig – althans in toon en bejegening – bij de advisering over initiatiefvoorstellen. Die schroom bij de Eerste Kamer zie je terug in de cijfers. Van de 88 initiatiefvoorstellen die na 2012 door de Tweede Kamer in behandeling zijn genomen (tot aan februari 2017) en die het tot een behandeling in de Eerste Kamer redden (25 stuks – ca. 28%) is er maar één voorstel verworpen. Waar van de hele voorraad van 88 er uiteindelijk maar 15 zijn aangenomen (17%) redt van de voorstellen die er door komen tot de Eerste Kamer maar liefst 60% het tot aan de eindstreep. Dat vertekent wat, want de voorkeurstechniek van de senaat lijkt die van de vertraging te zijn. Een mooi voorbeeld is het initiatiefvoorstel voor de Wet open overheid dat via een motie in een commissievergadering van de Eerste Kamer mooi het moeras werd ingetrokken door eind 2016 te vragen om een nadere bestuurlijke impactanalyse – waarmee mooi de kaap van de Tweede Kamerverkiezingen van maart 2017 kon worden gerond.

Een laatste schaduwkant van de initiatievenvloed heeft te maken met de race naar de stembus. Initiatiefwetsvoorstellen gaan, zo lijkt het een steeds grotere rol speken in aanloop naar de verkiezingen. Dat zie je terug in de cijfers: 16 van de ingediende initiatiefwetsvoorstellen van afgelopen jaar zijn ingediend tussen 1 juli 2016 en 1 juli 2017 – 16 in een half jaar. En daarvan zijn er ook nog betrekkelijk veel aangenomen. Dat te wijzen in de richting van een verschijnsel dat de Britten de ‘wash-up’-periode noemen. Dat is een tijdvak waarin de regeringspartij en oppositiepartij, nadat de verkiezingsdatum is vastgesteld, nog snel allerlei aanhangige wetsvoorstellen erdoor ‘jassen’ door handjeklap te maken. Alles om goed tevoorschijn te komen voor de kiezer. Omstreden natuurlijk. Vandaar dat er strenge regels gelden (aangescherpt in 2010). Alleen niet-controversiële wetsvoorstellen die wetgevingstechnisch noodzakelijk zijn mogen in sneltreinvaart nog worden aangenomen. Dat om al te erge vormen van voorbeurs-koehandel te voorkomen. In Nederland lijken we op het ogenblik ook met zo’n soort afwas te maken hebben – zij het dan zonder die strenge regels. En dat is misschien niet zo’n goede zaak, want we hebben liever geen Staatsblad vol met oude verkiezingsposters.

Dit is de tweede actualiteitscolumn van prof. Voermans die onderdeel uitmaakt van de leerstof voor het BAII vak Staatsrecht 2016/2017 van de Universiteit Leiden.

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: