De Eerste Kamer en initiatiefwetsvoorstellen

door LD op 13/04/2017

in Haagse vierkante kilometer, Uitgelicht

Post image for De Eerste Kamer en initiatiefwetsvoorstellen

Onder de titel ‘Initiatiefvoorstellen-waterval, eindsprint of parlementaire coup?’ schreef Wim Voermans onlangs een interessante bijdrage voor dit weblog. Enkele jaren terug signaleerde ik zelf al een opmerkelijke opmars van het initiatiefwetsvoorstel. In zijn bijdrage doet Voermans ook enige beweringen ten aanzien van de behandeling van initiatiefwetsvoorstellen door de Eerste Kamer. Deze vragen om zowel nuancering als tegenspraak.

Voermans stelt dat de stortvloed aan initiatiefwetsvoorstellen lastig is voor de Eerste Kamer. Hij bespeurt zelfs een schroom om zulke wetsvoorstellen te verwerpen. Maar klopt dat ook? Door middel van de jaarberichten van de Eerste Kamer kan precies worden nagegaan hoeveel wetsvoorstellen de Eerste Kamer jaarlijks aanneemt of verwerpt. Het laatste jaarbericht verschaft bijvoorbeeld de volgende cijfers:

2013/14:         201 aangenomen, 0 verworpen (0%)
2014/15:         219 aangenomen, 3 verworpen (1,37%)
2015/16:         232 aangenomen, 2 verworpen (0,86%)

Hieruit kan worden afgeleid dat het aantal verwerpingen in de Eerste Kamer niet erg hoog ligt. Als we over een wat langere periode kijken, dan zien we dat de Eerste Kamer voortdurend meer dan 200 wetsvoorstellen per jaar afhandelt, soms zelfs meer dan 300, terwijl het aantal verworpen wetsvoorstellen tussen de 0 en 4 schommelt. De conclusie kan dus best getrokken worden dat de Eerste Kamer inderdaad schroomt om wetsvoorstellen te verwerpen, maar die schroom geldt zeker niet alleen voor initiatiefwetsvoorstellen. Ik zou zelfs zeggen: integendeel. Nemen we de ook door Voermans genoemde periode 2012-2017. Daarin verwierp de Eerste Kamer 5 initiatiefwetsvoorstellen[1], terwijl slechts 4 wetsvoorstellen van de regering werden verworpen. Het aantal initiatiefwetsvoorstellen dat de Eerste Kamer behandelt, is uiteraard – nog steeds – veel en veel kleiner dan het aantal wetsvoorstellen van de regering. Een aannemelijker conclusie lijkt dan ook te zijn dat de Eerste Kamer juist veel minder schroom heeft een initiatiefwetsvoorstel te verwerpen dan een voorstel van de regering. Daar zijn diverse verklaringen voor te geven: geen coalitiedruk, mindere kwaliteit van initiatiefwetsvoorstellen (terwijl het vaak juist om principiële onderwerpen gaat) en eventueel zelfs een zekere mate van rivaliteit tussen de beide Kamers.

Uiteraard levert het alleen kijken naar verwerpingen een wat vertekend beeld op. De Eerste Kamer kan immers ook novelles afdwingen of toezeggingen binnenhalen dat onderdelen van wetsvoorstellen niet in werking treden. Dat geldt echter evenzeer voor initiatiefvoorstellen als voor regeringsvoorstellen. De eerste versie van het initiatiefwetsvoorstel Huis voor klokkenluiders kreeg zoveel kritiek van de Eerste Kamer dat het door middel van een novelle van de initiatiefnemers grotendeels herschreven moest worden. Bij het initiatiefwetsvoorstel verbod pelsdierhouderij werden zelfs twee novelles in de wacht gesleept. Er is dus veel meer mogelijk dan alleen aannemen of verwerpen, maar het punt is dat de Eerste Kamer het verwerpingsinstrument überhaupt maar beperkt hanteert. Als dat al gebeurt, is de kans echter procentueel veel groter dat een initiatiefwetsvoorstel getroffen wordt dan een wetsvoorstel van de regering. Zoveel maken de cijfers wel duidelijk.

Voermans waarschuwt zelf ook voor vertekening, immers “de voorkeurstechniek van de senaat lijkt die van de vertraging te zijn”. De Eerste Kamer vertraging aanwrijven is een gebruikelijk verwijt en dit verwijt is – afgezien van het feit dat behandeling in een extra kamer nu eenmaal per definitie meer tijd kost – bepaald niet altijd terecht. Feit is dat behandeling door de Eerste Kamer gemiddeld zo’n drie maanden extra kost. De zogenaamde doorlooptijd was in 2015/16 welgeteld gemiddeld 84 dagen (tegenover 208 dagen in de Tweede Kamer; men zie de jaarberichten). “De Eerste Kamer handelde de helft van de wetsvoorstellen binnen 40 dagen af en 90% binnen 187 dagen”, aldus het laatste jaarbericht.

Wat wel klopt, is dat de initiatiefnemers soms veel tijd nodig hebben om de vragen van de behandelende Eerste Kamercommissies te beantwoorden. Tweede Kamerlid Van der Staaij deed bijvoorbeeld elf maanden over de beantwoording van het voorlopig verslag inzake zijn wetsvoorstel tweederde meerderheid voor goedkeuring EU-verdragen. Bij het (verworpen) initiatiefvoorstel-Oskam inzake verruiming aansprakelijkheid voor gedragingen van minderjarigen vanaf veertien jaar zaten er acht maanden tussen het voorlopig verslag en de memorie van antwoord, terwijl bij het initiatiefvoorstel-Halsema over constitutionele toetsing meer dan twee jaar verstreken tussen vragen en antwoorden. En zo zijn nog veel meer voorbeelden te geven waarbij de vertraging zeker niet op het conto van de Eerste Kamer kan worden geschreven.

Voermans wijst zelf op het initiatiefwetsvoorstel open overheid “dat via een motie in een commissievergadering van de Eerste Kamer mooi het moeras werd ingetrokken door eind 2016 te vragen om een nadere bestuurlijke impactanalyse”. Nee en nee. Er is geen sprake van een motie en sowieso is dat hele fenomeen in commissievergaderingen van de Eerste Kamer onbekend. Het idee om een bestuurlijke impactanalyse te maken komt uit de koker van de regering en de behandelende Eerste Kamercommissie heeft hier zelfs haar verbazing over uitgesproken: “De commissie wil wel opmerken dat zij het ongelukkig vindt dat deze impactanalyse pas wordt uitgevoerd nadat het wetsvoorstel reeds door de Tweede Kamer is aangenomen”. Eind 2016 heeft de commissie slechts besloten ook het tweede deel van de aangekondigde impactanalyse af te wachten alvorens de procedure voort te zetten. Dat tweede deel is er nog altijd niet. Kortom, dit is allerminst een gelukkig voorbeeld om de veronderstelde ‘voorkeurstechniek’ van de Eerste Kamer voor vertraging te illustreren.

Ten slotte nog een terminologische kwestie. Voermans spreekt geregeld van individuele Kamerleden die voorstellen van wet indienen. De correcte grondwettelijke term is echter aanhangig maken. Het systeem van artikel 82 Grondwet werkt zo dat leden een initiatiefwetsvoorstel aanhangig maken bij de Tweede Kamer, en dat de Tweede Kamer het na aanvaarding indient bij de Eerste Kamer. Zie het derde lid van artikel 82, waarin dit onderscheid scherp gemaakt wordt.

Noot

[1] Te weten: initiatiefvoorstel-Recourt, Oskam en Segers Opheffing strafrechtelijke immuniteiten publiekrechtelijke rechtspersonen en hun leidinggevers (30.538), initiatiefvoorstel-Oskam Verruiming aansprakelijkheid voor gedragingen van minderjarigen vanaf veertien (30.519), initiatiefvoorstel-Heijnen Vermindering wettelijk maximumaantal gemeenteraadsleden en wethouders (33.084), initiatiefvoorstel-Thieme over het invoeren van een verplichte voorafgaande bedwelming bij ritueel slachten (31.571) en initiatiefvoorstel-Leijten Bekostiging van huishoudelijke verzorging door specifieke uitkeringen (31.375).

{ 2 reacties… read them below or add one }

1 wim voermans 13/04/2017 om 17:40

Nu moet ik me even melden natuurlijk, alhoewel. Goed stuk van LD, zoals we van hem gewend zijn. Hij kent de situatie van de EK van binnenuit. Daarom alleen al is het de moeite een stuk te schrijven over de EK…opdat hij reageert. Zo komen we meer te weten. Ik tik aan de pet voor twee dingen. Ten eerste de mogelijke rekenfout. Ik beken, rekenen is zeker niet mijn forte, maar vooral in de uitleg van wat ik deed schiet ik hier tekort. Ik heb in het stuk niet geput uit de voorraad van alle initiatiefvoorstellen (de voorraad loopt naar de 100), maar alleen gekeken naar de initiatiefvoorstellen die zijn ingediend na het aantreden van het kabinet Rutte II in 2012. Dat, zo vond ik, geeft eigenlijk het beste beeld van wat er – politiek gezien – gebeurt. Een kabinet en Tweede Kamerleden met een vers mandaat komen dan tegenover de Eerste Kamer te staan. Vergis ik mij niet (en dat gebeurt wel eens) dan gaat het bij enkele van de verwerpingen van de Eerste Kamer in de periode tussen 2012 en eind januari 2017 om initiatiefvoorstellen die al voor 2012 waren ingediend. Ik liet die – heel onduidelijk – buiten de haken. Ritueel slachten was wel van mijn radar gevallen. En, zeker, ook bij regeringsvoorstellen wordt er weinig verworpen. Schuld beken ik bij de verkeerde weergave van wat de Wet open overheid is overkomen. Dat lag dus niet aan de Eerste Kamer, althans die Kamer initieerde niet die beschamende impactanalyse. Dat maakt het eigenlijk alleen nog maar erger – de regering zat er dus achter (nog best moeilijk terug te vinden in de stukken). Ik had al wel kunnen vermoeden dat de bestuurlijke sluipmoord die met het rapport van de twee ‘onafhankelijke’ ex directeur-generaals van het ‘onafhankelijke’ consultancy bureau van de Algemene bestuursdienst (uitzendbureau voor directeuren en ex-directeuren – en hoger – van de rijksoverheid, betaald en gerund door de rijksoverheid. Iedereen benoemd door de ministerraad) wordt gepleegd, was geregisseerd. Ook daarvoor zeg ik dank aan LD.

2 LD 14/04/2017 om 10:10

Dank voor deze reactie. Ik snap de focus op de periode vanaf 2012 nu beter. Veel wetsvoorstellen die vanaf dat jaar aanhangig zijn gemaakt zullen nog niet bij de Eerste Kamer liggen. Opmerkelijk is bijvoorbeeld het initiatiefvoorstel-Hoogland Wet nuchter op weg (34698). Het werd aanhangig gemaakt op 21 maart 2017, twee dagen voordat Hoogland afzwaaide als PvdA-Kamerlid. Sommige voorstellen zullen de Eerste Kamer nooit bereiken, zoals de inmiddels door de Tweede Kamer zelf verworpen Zwarte Pietwet uit de PVV-koker (de PVV heeft ook nog drie initiatiefwetsvoorstellen uit 2011 over de positie van de Koning, die al jaren stilliggen).

Ik zou twee initiatiefwetsvoorstellen willen noemen die momenteel bij de Eerste Kamer liggen en zich in de ‘gevarenzone’ bevinden:

– het initiatiefvoorstel-Pia Dijkstra over het opnemen van een actief donorregistratiesysteem (33506). Zoals bekend kon de Tweede Kamer dit voorstel uit 2015 alleen aannemen omdat PvdD-Kamerlid Wassenberg zijn trein miste en daarom niet aan de hoofdelijke stemming deel kon nemen. Vergelijkingen met de Leerplichtwet uit 1900 werden al getrokken (graaf Schimmelpenninck was van zijn paard gevallen), want het donorvoorstel werd nu met 75 tegen 74 stemmen aangenomen. De VVD-fractie stemde in de Tweede Kamer verdeeld, maar overwegend tegen. Tegenstanders CDA, PVV, CU, SGP en PvdD hebben in de Eerste Kamer samen 28 zetels. Aangezien de VVD-fractie met 13 zetels de grootste fractie in de Senaat is, heeft zij feitelijk het lot van het wetsvoorstel in handen.

– het initiatiefvoorstel-Bergkamp Wet gesloten coffeeshopketen (34165), de ‘Wietwet’, eveneens aanhangig gemaakt in 2015. Ook hier is hoofdelijk over gestemd in de Tweede Kamer. SGP, VVD, CDA, ChristenUnie en PVV stemden tegen, en die partijen hebben samen 39 zetels in de Eerste Kamer. Of dit voorstel het gaat halen, is dus nog ongewis.

Verder moeten we de tweede lezingen van de initiatiefwetsvoorstellen over het correctief referendum en de deconstitutionalisering van de aanstelling van de burgemeester en de CvdK in de gaten houden. Of beide voorstellen een 2/3 meerderheid gaan halen, is ook nog geen uitgemaakte zaak. Hier speelt ook een ander probleem: de tweede lezingsvoorstellen zijn nog steeds niet aanhangig gemaakt, zeer tot ongenoegen van de minister van BZK, die hier een soort ultimatum heeft gesteld (zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33239-10.html).

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: