De (on)omkeerbaarheid van een ontbindingsbesluit

door MN op 08/08/2012

in Haagse vierkante kilometer

Post image for De (on)omkeerbaarheid van een ontbindingsbesluit

Het Curaçaosche kabinet is gevallen. Op voordracht van de minister-president heeft de gouverneur besloten het parlement te ontbinden en nieuwe verkiezingen te houden. De verkiezingsdatum is bepaald op 19 oktober 2012. Net als in Nederland geldt de ontbinding van het parlement op termijn: pas op de dag van de eerste samenkomst van het nieuwgekozen parlement zwaait het oude af.

Intussen hebben zich oppositiefracties gemeld die, met steun van enkele dissidenten uit de coalitiegelederen, een nieuw kabinet in het zadel willen helpen – zonder tussentijdse verkiezingen. In de nasleep van het mislukken van het Catshuisoverleg is op dit weblog gesproken over de vraag of een kabinet gaandeweg een parlementaire periode van kleur kan verschieten. Deze vraag is ook opgedoken in de Curaçaosche crisis. Voorstanders van een tussentijdse wissel menen dat het, in het licht van de aanwijzing die de rijksregering onlangs heeft gegeven, onwenselijk zou zijn de thans demissionaire ministers nog langer aan de knoppen te laten draaien.
Zo’n nieuwe coalitie heeft, gegeven het ontbindingsbesluit van 3 augustus 2012, een korte levensverwachting. De toestand van het land vergt echter snel en daadkrachtig ingrijpen door een regering die enkele jaren door kan. Dat doet de interessante vraag rijzen naar de mogelijkheid terug te komen op het ontbindingsbesluit.

Een advocatenkantoor schijnt die vraag bevestigend te hebben beantwoord. Het voornaamste argument daartoe is dat het ontbindingsbesluit genomen is zonder dat de gouverneur zijn gebruikelijke adviseurs op de thee heeft gehad. Door zo af te wijken van wat in de Antilliaanse context nog gebruikelijk was, heeft de gouverneur het motiveringsbeginsel geschonden. Het ontbindingsbesluit zou op die voet kunnen worden vernietigd.
Die redenering lijkt me nogal zwak en al te bestuursrechtelijk van aard. Een ontbindingsbesluit is hors catégorie ten opzichte van het bestuursrecht. Het afzien van een consultatieronde is wellicht opmerkelijk, maar van strijd met een rechtsplicht lijkt mij geen sprake. Dat is ook het standpunt van de Curaçaosche regering, die zich daartoe beroept op het gezag van wijlen Jan Vis.

Het besluit tot ontbinding van het parlement houdt, in Curaçao evengoed als in Nederland, tevens de last tot het houden van verkiezingen in (art. 53 lid 2 Staatsregeling Curaçao, art. 64 lid 2 Grondwet). Aan een ontbindingsbesluit zijn dus rechtsgevolgen verbonden die verband houden met het organiseren van verkiezingen. Het is op zijn minst erg onpraktisch als beslissingen die genomen worden ter directe uitvoering van die last, onder de onzekerheid van het mogelijk terugdraaien van de ontbinding komen te staan. Het (financiële) belang dat gemoeid is met zekerheid omtrent het houden van verkiezingen is groot. Een ander praktisch probleem is dat het besluit de ontbinding terug te draaien, zal moeten worden gecontrasigneerd. Het is niet erg waarschijnlijk dat iemand uit de zittende ministersploeg daartoe bereid zal zijn.

Van meer principiële aard is de vraag of een ontbindingsbesluit naar zijn aard kan worden teruggedraaid. Vooralsnog zou ik willen volhouden dat dat onmogelijk is. Het ontbindingsbesluit is een conflictregel die een finale oplossing bewerkstelligt. Het is de dure plicht van de betrokken organen om voorafgaand aan het nemen van een ontbindingsbesluit vast te stellen of ontbinding inderdaad aangewezen is. Daartoe dient de consultatieronde. Het achterwege laten daarvan lijkt me dan ook onverstandig. Als evenwel het besluit tot ontbinding eenmaal genomen is, dan is er geen weg meer terug. Door een ontbindingsbesluit voorwaardelijk te maken, kan uiteindelijk de vertrouwensregel krachteloos worden gemaakt. Onwillige coalitiegenoten kunnen door een ontbinding gedwongen worden de gelederen weer te sluiten, waarna het zwaard van Damocles schielijk weer in de schede wordt gestoken. Die handelwijze doet geen recht aan de aard van de ontbindingsbevoegdheid als finale geschilbeslechtingsregel. Curaçao zal op 19 oktober naar de stembus moeten.

beeld: DPS (CC-licentie)

{ 12 reacties… read them below or add one }

1 d.j. elzinga 08/08/2012 om 15:12

Ja, dat is een interessante kwestie. Men zou kunnen redeneren dat het eerdere ontbindingsbesluit niet deugdelijk is en dus niet bestaat of zou moeten bestaan en wel omdat er geen consulsaties zijn gehouden. Dat is wel een ingewikkeld verhaal, omdat de consultatiepraktijk niet behoort tot de harde onderdelen van het staatsrecht. Over de vraag of hier sprake is van gewoonterecht is groot verschil van opvatting. Indien wordt aangenomen dat hier sprake is van een geldig ontbindingsbesluit, dan is er geen mogelijkheid om dit weer in te trekken. De ratio daarvan is gelegen in de kieswettelijke procedures die op gang komen na een ontbindingsbesluit. In een rap tempo zijn allerlei posities en rechtsposities in het geding. Volksvertegenworodigers bezinnen zich op de vraag of ze door willen. Politieke partijen beginnen met hun interne kandidering. Binnen de kortste keren heeft het ontbindingsbesluit dus allerlei gevolgen en rechtsgevolgen en dan is het volstrekt ondenkbaar dat daarin geïntervenieerd zou kunnen worden door de intrekking van het eerdere ontbindingsbesluit. Zou men daar ruimte voor willen geven in de eerste fase na het ontbindingsbesluit dan is er geen enkele rechtsgrond te bedenken waarom dat ook niet later zou mogen. Conclusie: intrekking van een geldig ontbindingsbesluit kan niet. Niet aan het begin van de driemaanden periode, niet in het midden van die periode en niet aan het einde van die periode.
Douwe Jan Elzinga (RuG)

2 GB 08/08/2012 om 23:47

De redenering van het advocatenkantoor bedreigt ook de Nederlandse verkiezingen.Beatrix heeft zich ook minder dan gebruikelijk laten adviseren, in ieder geval niet door de fractievoorzitters (zoals volgens mij vroeger nog wel verdedigd is als noodzakelijk).

Zou inderdaad denken dat het ontbindingsbesluit reeds is ‘uitgewerkt’, in ieder geval voor wat betreft het ‘geven’ van de last en om die reden al niet meer kan worden ingetrokken. Er valt niets in te trekken. Een beetje zoals je ook niet een bekrachtiging kan intrekken en daarmee een wet kunt alsnog laten exploderen of wat oude niet bekrachtigde wetsvoorstellen van uit 1900 uit de la trekken, de niet-bekrachtiging intrekken en alsnog tot bekrachtiging overgaan.

Maar een ontbindingsbesluit is wel appellabel onder de Awb, toch? (voor de stichting ter voorkoming van frequente verkiezingen)

3 AT 09/08/2012 om 09:41

De claim dat de redenering van de advocaten ‘wat al te bestuursrechtelijk van aard is’ is, is onjuist. De argumentatie lijkt juist eerder ‘wat al te politiek’ van aard. Bestuursrechtelijk is niet zo van belang of dit besluit gebrekkig is voorbereid of niet. Dat zegt alleen maar iets over de kwaliteit van dit besluit en over de mogelijkheid dat dat besluit in bezwaar of beroep zal overleven. Er is hier geen sprake van bezwaar of beroep (hoewel ik de gedachte aan een stichting ter voorkoming van de frequente verkiezingen aantrekkelijk vind). Het gaat hier slechts om de mogelijkheid van het bestuur (de minister-president zelf) om – al dan niet gedwongen door de politieke realiteit – op dat besluit terug te komen. Ware het bestuursrecht hier volop van toepassing, dan is terugkomen op een besluit niet zonder meer mogelijk. Iets met rechtszekerheid ofzo. Zeker als het besluit onaantastbaar is geworden, is doorgaans een bijzondere bevoegdheid nodig om terug te komen op het besluit. Van zo’n bevoegdheid lijkt me hier geen sprake. Kortom: een beetje meer bestuursrecht lost veel staatsrechtelijk geneuzel in een handomdraai op. En voor de advocaten is een lesje Awb aan te raden.

4 MN 09/08/2012 om 10:39

De Curaçaosche advocaten zullen meer gebaat zijn bij een lesje Lar, maar wellicht kan dat ook worden aangeboden vanuit de Groninger bestuursrechtelijke burelen.
Voor de goede orde: mijn klacht dat het door de advocaten gevolgde redeneerschema “te bestuursrechtelijk van aard” is, slaat terug op de verwijzing naar het motiveringsbeginsel. Ik zou menen dat dergelijke rechtsplichten niet opgaan (althans niet behoren op te gaan) voor dit type besluiten, in die zin dat niet-naleving van zulke normen hoogstens onbehoorlijk maar niet onrechtmatig is. Met AT denk ik dat een beroep op rechtszekerheid dienstig is om de onomkeerbaarheid van het besluit aannemelijk te maken. De makke is daarbij alleen dat je allerlei scenario’s kan gaan bedenken waarbij de rechtszekerheid meer of minder in het geding is. Elzinga wijst daar ook op: door binnen twee minuten na het ontbindingsbesluit op de schreden terug te keren schendt de Gouverneur de rechtszekerheid minder dan wanneer hij dat enkele dagen voor of zelfs na de verkiezingen zou doen. Ik heb mijn zoektocht naar een kwalitatief aspect van een ontbindingsbesluit dat maakt dat het naar zijn aard onomkeerbaar is ondernomen om aan dat hellend vlak te ontkomen. Daarbij moet ik toegeven dat ook voor een kwalitatieve redenering de context van het ontbindingsbesluit van groot belang is.

5 CR 09/08/2012 om 11:46

1. In een democratie is het parlement het hoogste orgaan, niet de regering. Het ontbindingsrecht kan volgens ongeschreven recht niet worden uitgeoefend zonder dat in een consultatieronde of in een openbaar debat is vastgesteld dat een meerderheid van het parlement ermee instemt. Het kabinet-Schotte heeft het ontbindingswapen gebruikt om zich de Staten van het lijf te houden, maar dat verdraagt zich niet met de vertrouwensregel: een dienaar (in het Latijn: minister) stuurt zijn baas niet naar huis.
2. Wie handhaaft die regel dan? Dat had de Gouverneur moeten doen. Hij had zijn handtekening moeten onthouden tot vaststond dat een meerderheid in de Staten de ontbinding steunde. Nu dat niet is gebeurd, is het besluit rechtsgeldig.
3. Het bestuursrecht lijkt mij hier inderdaad niet relevant. Het motiveringsbeginsel is niet van toepassing, tenzij in de zachte vorm van een beginsel van behoorlijke wetgeving. Toetsing door een rechter kan niet aan de orde zijn: een ontbindingsbesluit valt bij uitstek onder het politiek primaat.
4. Dat neemt niet weg dat ik niet inzie waarom de Staten niet kunnen terugslaan: het kabinet-Schotte vervangen door een (romp)kabinet dat het ontbindingsbesluit intrekt. Het gaat immers om ontbinding op termijn, dus ik zie nog geen juridische redenering waarom dat niet zou kunnen; het verbod van terugwerkende kracht speelt in ieder geval niet. En er is eenvoudigweg de algemene juridische regel dat een besluit kan worden gewijzigd of ingetrokken bij een besluit van gelijke orde. Het beginsel van rechtszekerheid is niet in het geding: onzekerheid hoort bij het politiek bedrijf en een minister kan ook van de ene dag op de andere naar huis worden gestuurd. Het is natuurlijk wel noodzakelijk dat de Gouverneur ook zo’n intrekkingsbesluit bekrachtigt. Misschien kan zijn waarnemer dat doen, nu hij tot 18 augustus buitenslands is.
5. Intussen heeft Asjes, de voorzitter van de Staten en partijgenoot van Schotte, die er alles aan doet om te voorkomen dat de Staten bij elkaar komen, verklaard dat de regering een motie van wantrouwen naast zich neer kan leggen. Het is treurig dat een parlementsvoorzitter kennelijk niets heeft begrepen van de vertrouwensregel.

6 MD 09/08/2012 om 11:57

“In een democratie is het parlement het hoogste orgaan, niet de regering.”
Ik vraag me wel eens af hoe democratisch Nederland (formeel gezien) is. Ik ken het Curaçaosche staatsrecht niet, maar als het, net als Nederland, een dualistisch stelsel kent, is het parlement niet zonder meer het hoogste orgaan. Anders dan de bovenstaande reactie lijkt te suggereren kunnen de Staten bijvoorbeeld niet simpelweg een andere ministersploeg installeren. Dat lijkt me immers een bevoegdheid van de regering en/of de Gouverneur.

7 GB 09/08/2012 om 13:18

Maar welke gewekte verwachting moet er dan beschermd worden? Die van het kiezersvolk dat denkt dat ze weer mogen stemmen? De leden van de stembureau’s? Als de verkiezingen vlak vantevoren worden afgeblazen krijg je misschien verwarring, maar dat moet een soepel afgestelde administratie als de Nederlandse nog tot vrij diep in augustus kunnen handelen, zou ik zeggen. En de verwachtingen van kiezers lijken mij niet voldoende beschermwaardig. Dat zijn ze na de verkiezingen tenslotte ook niet…

Blijf het probleem toch meer zien in een bepaalde categorie besluiten die om systematische redenen zijn uitgezonderd van de hoofdregel dat ze door een besluit van gelijke hoogte kunnen worden teruggedraaid.

8 Filip S. 09/08/2012 om 13:33

@ CR; U heeft het over het hoogste orgaan, maar volgens mij gaat het bij dit soort kwesties om het hoogste gezag, dat berust niet bij een institutie, maar bij het volk.

Indien er een conflict gerezen is tussen regering en SG dan kan men wachten op een vertrouwensvotum, maar de regering kan ook (als het meent dat de SG niet meer representatief is voor het volk) het parlement ontbinden, zo is dat toch geformuleerd in ‘onze’ grondwet (art. 73), daar hoeft de kamer zich in Nederland toch ook niet over uit te laten ? De regeringsploeg biedt zijn ontslag aan bij de koningin en hoppa. Ik kan niet inzien waarom deze handelswijze dan indruist tegen de vertrouwensregel ?

Op Curacao speelt exact de representatievraag. Het dissidente kamerlid vertegenwoordigt, aldus de regering, zijn kiezers niet op een representatieve wijze. Aangezien dit kamerlid een sleutelpositie heeft, is dat ook fnuikend voor het representatieviteit van de hele kamer. Dan rest niets anders dan ontbinding.

Uiteindelijk is het dan toch aan het volk om een keuze te maken, het standpunt van de regering of het standpunt van de kamer in een bepaalde kwestie.

9 CR 09/08/2012 om 15:10

Ik ben het ermee eens dat het volk het hoogste gezag heeft. We hebben immers volkssoevereiniteit. Maar het gaat er allereerst om hoe een onverzoenbaar conflict tussen kabinet en parlement wordt opgelost. Sinds de vestiging van het parlementair stelsel in 1848 is in Nederland de oplossing dat dan het kabinet moet heengaan. Dat is fundamenteel; daar begint het mee. Het betekent dat het ontbindingsrecht niet langer een koninklijk prerogatief is, maar dat het een recht is dat alleen kan worden uitgeoefend in overeenstemming met de wil van het parlement zelf. Daarmee is het niet langer een wapen van het kabinet in een machtsconflict.
Later is daar de conventie van 1965 bijgekomen, inhoudend dat een wisseling van kabinet niet zonder tussenkomst van de kiezer mogelijk is: zo’n wisseling is te belangrijk om die buiten de kiezer om af te handelen. Het betekent dat een Tweede Kamer die het kabinet naar huis stuurt, in wezen zichzelf naar huis stuurt.
Met de val van het kabinet-Rutte is (ook op deze website) de discussie opgekomen of de conventie van 1965 wel geldend staatsrecht is en of de uitzonderlijke omstandigheden waarin we nu verkeren geen reden zijn om van die conventie af te wijken. Concreet: kunnen we het ons met de eurocrisis wel veroorloven dat de politieke besluitvorming, zo kort na de vorige verkiezingen, opnieuw stil komt te liggen? Verantwoording aan de kiezers is waardevol, maar moeten de politici niet eerst eens wat gaan doen, zodat er ook iets te verantwoorden valt?

Schotte heeft nu de ontbinding weer op de negentiende-eeuwse manier gebruikt: als een wapen in een machtsstrijd. Dat is in ieder geval niet in orde. Er zijn wel argumenten om te zeggen dat de kiezers van Curacao hun oordeel moeten kunnen geven over de ontstane situatie – maar de vraag of dat zo is, komt in wezen toe aan de Staten, niet aan Schotte. En daarbij mag ook het derde element dat ik noemde een rol spelen: kan Curacao het zich veroorloven de overheidsfinanciën voor maanden op zijn beloop te laten, nu de aanwijzing dwingt tot snel en kordaat optreden?

10 MN 09/08/2012 om 15:51

De discussie derailleert een beetje. Enkele kleine aanvullingen, of eigenlijk correcties:
1. Het Curaçaosche staatsrecht ontbeert (evenals het Nederlandse) een uitdrukkelijke soevereiniteitsopdracht. Opvattingen over bij wie “het hoogste gezag” berust, kunnen daarom niet steunen op het positieve recht.
2. De representativiteit van het parlement is een juridische fictie en als zodanig een gegeven. Het doet niet ter zake of (de regering vindt dat) parlementariërs voldoende representatief zijn: ze zijn het eenvoudigweg voor de duur van hun mandaat.
3. Het parlementair stelsel (gevestigd in de periode 1848-1866/68) noopt niet noodzakelijkerwijs tot de conclusie dat conflictsontbindingen tegen de zin van het parlement onmogelijk zijn. De ontbindingsbevoegdheid is ongeclausuleerd. Het is nog altijd denkbaar dat het ontbindingsrecht wordt ingezet bij een conflict tussen parlement en regering. Zoiets is niet heel waarschijnlijk, maar evenmin uitgesloten.
4. De relevantie en bruikbaarheid van allerlei Nederlandse en Antilliaanse gebruiken is geen axioma: denkbaar is dat, binnen de grenzen van het geschreven recht, in een nieuw land aan originaire rechtsvorming wordt gedaan.

Maar nu terug naar (wat mij betreft) de hoofdvraag. Elzinga, AT en GB menen net als ik dat een bevoegdheid om terug te komen op het ontbindingsbesluit, niet bestaat. CR daarentegen stelt dat op grond van een algemene juridische regel een besluit kan worden teruggedraaid door een besluit van dezelfde orde. Dat plaatst Elzinga, GB, AT en mij in de verdediging. Kunnen we op de één of andere manier komen tot een vaststelling van wat maakt dat besluiten naar hun aard onomkeerbaar zijn? Ik ben daarbij het meest geïnteresseerd in intrinsieke kenmerken van besluiten – praktische (rechts)gevolgen etc. lijken me minder doorslaggevend.

11 GB 09/08/2012 om 16:13

Het helpt mij vaak om iets te bedenken wat evident is, in dit geval onomkeerbaar. En wat zijn daar dan de argumenten voor. Troonsafstand? Het besluit van een troonsopvolger om zonder toestemming te trouwen? Volgens mij wordt daarvan gezegd dat het de wetgever niet vrij staat om alsnog toestemming te geven.

12 NN 14/08/2012 om 17:58

Interessant en actueel onderwerp. Ik vraag me af of een gedachtewisselingen over de vraag ‘wat maakt dat besluiten naar hun oordeel onomkeerbaar zijn’ in deze goed beantwoord kan worden zonder de feitelijke en politieke omstandigheden in beschouwing te nemen. Ik kan geen rechtsnorm bedenken die zich verzet tegen de intrekking van een ontbindingsbesluit. Van een schending van de beginselen die hierboven genoemd zijn zou misschien sprake kunnen zijn indien het ontbindingsbesluit afhankelijk zou zijn van de instemming van (de meerderheid) van het parlement, wat niet het geval is. Maar ook zonder die beginselen zou het ontbindingsbesluit in dat geval onrechtmatig zijn, denk ik.
Een aantrekkelijk argument vind ik het (praktische) argument van Elzinga dat het weinig fraai is dan wel niet ondenkbaar om te interveniëren in de (rechts)gevolgen van het ontbindingsbesluit. Nog aantrekkelijker vind ik het argument van MN over de gevolgen die een dergelijk besluit kan hebben voor de vertrouwensregel. ‘Door een ontbindingsbesluit voorwaardelijk te maken, kan uiteindelijk de vertrouwensregel krachteloos worden gemaakt’, hetgeen kan leiden tot een fundamentele verandering van de positie van het parlement ten opzichte van de regering. Ik weet niet of een abstracte (lost van de politieke omstandigheden / overwegingen) ‘vaststelling van wat maakt dat besluiten naar hun aard onomkeerbaar zijn’ tot dezelfde conclusie zou leiden.

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: