De organisatorische staat van het openbaar ministerie

door IvorenToga op 19/06/2013

in Rechtspraak, strafrecht

Post image for De organisatorische staat van het openbaar ministerie

Sinds jaar en dag ben ik positief over de kwaliteit van de Nederlandse strafrechtspraak, verricht door integere rechters die hun werk zo goed mogelijk proberen te doen. Deze waardering voor de kwaliteit van de rechterlijke macht laat onverlet dat de daarvan te onderscheiden gerechtelijke organisatie efficiënter kan worden georganiseerd. Ik herhaal nog maar eens dat deze geabstraheerde kritiek niet individuele rechters raakt maar het grote geheel. Dat neemt niet weg dat individuele strafrechters eigenstandig kunnen proberen desondanks en tegen de verdrukking van de centralisering in het eigen werk anders te organiseren. Een te onderscheiden maar niet gescheiden dilemma betreft de organisatorische ontwikkeling binnen het openbaar ministerie. Vooraf zij gezegd dat ik als rechter alleen maar integer werkende leden van de staande magistratuur heb meegemaakt. Net als rechters zijn zij gericht op goed vakmanschap. De eerste vraag is of de organisatorische structuur hen daartoe optimaal in de gelegenheid stelt en vervolgens hoe het gesteld is met de organisatorische verbindingen tussen het openbaar ministerie en de zittende magistratuur.

Sinds vele jaren en dagen wordt de afdoening van een groeiend deel van de strafzaken overgeheveld naar het openbaar ministerie. De onderbouwing is eenvoudig. Als de lichtere zaken van de rechter worden weggehouden, heeft de rechter meer tijd om aandacht te besteden aan de zwaardere zaken. De wetenschappelijk en wetstechnische bouwers van deze buitengerechtelijke afdoening leggen daarbij de beslissingsbevoegdheid bij de officier van justitie. Maar net als de strafrechter in weerwil van de tekst van het Wetboek van Strafvordering niet langer de organisatorische hoofdpersoon in zijn organisatie is, is dat ook het geval met de officier van justitie. De ‘zittingen’ waarop de OM-boetes worden uitgedeeld worden steevast gehouden door parketsecretarissen. Deze ontwikkeling staat niet op zich. Parketsecretarissen bouwen de tenlasteleggingen, als deze al niet uit de bouwstenenmachine Compas rollen, nemen materieel de sepotbeslissingen, treden sinds enige tijd op als enkelvoudige officier van justitie ter zitting, en heten dan plaatsvervangend officier van justitie. Net als de rechter kijkt de officier van justitie in veel gevallen niet meer naar de onderscheidene en opbouwende stappen die nodig zijn voor een goed requisitoir. Met deze waarnemingen wil ik niet zeggen dat het openbaar ministerie uiteindelijk geen goed werk levert, maar wel dat het risico op slechter werk nodeloos wordt vergroot. Ik wil de aandacht vragen voor een bredere ontwikkeling. Ik refereer aan categorieën politiebeambten die lang geleden zijn aangewezen als hulpofficier van justitie en in die hoedanigheid bevoegdheden toekomen die voorheen waren voorbehouden aan de ´echte´ officier van justitie.
Sinds vele decennia en jaren is sprake van een delegatiepatroon, waarbij de volgens de wet eindverantwoordelijke functionaris, de rechter of de officier van justitie naar de rand van de organisatie lijkt te worden verdrongen. Niet alleen formeel, maar ook in materiële zin kunnen vragen worden gesteld bij de uitvoeringspraktijk. Als de parketsecretaris de feitelijke beslissingen neemt, bijvoorbeeld inzake de strafbeschikking, is de vraag of de uitvoeringskaders wel zijn ontworpen maar bovenal bewaakt door de formeel verantwoordelijke officier van justitie. Als dit feitelijk niet het geval is, klemmen de vraag naar de kwaliteit van de onderscheidene procedures en de bewijsvoering nog meer. Wordt de verdachte niet te schielijk een strafbeschikking aangeboden, zonder een geaccordeerde bewijstoetsing door de officier van justitie?

Naast deze gedevalueerde interne organisatorische betrokkenheid van de leden van het openbaar ministerie liggen er verwante vragen zoals ik die sinds jaar en dag stel over de strafrechter. Sinds het ontstaan van het huidige openbaar ministerie is de vraag wie in de gerechtelijke strafzaken leidend is, de strafrechter of het openbaar ministerie. De strafrechter appointeert bijvoorbeeld in formele zin de strafzitting, maar het openbaar ministerie krijgt vaak de (fysieke) strafzaken binnen en is verantwoordelijk voor registratie daarvan, maar ook voor de contacten met de advocaten over de planning van de strafzaken. De organisatorische samenwerking tussen strafsectoren en de parketten is altijd een spannende geweest omdat de belangen niet per definitie samenvallen. Beide organisaties worden anders gefinancierd en hebben reeds om die reden een andere structuur. Dat die belangen vaak niet synchroon lopen moge blijken uit de bekende behoefte van de strafrechter om te werken met vaste leden van het openbaar ministerie, zodat verzoeken van advocaten niet te lang blijven liggen en deze op een consistente wijze worden beantwoord. Het belang van het OM ligt regelmatig anders omdat de leiding bepaalde officieren van justitie aan specifieke strafzaken wil koppelen, waardoor deze niet aan vaste strafkamers of teams van strafrechters verbonden worden.

Het is de vraag of de organisatiestructuur van het openbaar ministerie intern is gericht of mede op het organisatorisch welslagen van de strafrechtspraak. Zoals gezegd, grootschalige organisatorische processen, waaronder centralisering, delegatie en mandatering, hebben de strafrechter en de officier van justitie niet langer eindverantwoordelijk gemaakt voor de organisatie van hun werk waardoor hun zeggenschap erover lijkt verdwenen, maar wel hun verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het werk blijft bestaan. Over het klassieke punt van verantwoordelijkheid zonder bevoegdheden ging het eerste deel van deze opinie. Voor een betere aansluiting van de staande aan de zittende magistratuur snij ik twee punten aan.

Ik vraag mij in de eerste plaats af of de organisatorische opschaling binnen het openbaar ministerie gericht is op de aansluiting met de strafrechters. Doet bijvoorbeeld de landelijke opschaling naar één ressortsparket vrezen voor een afnemende ontvankelijkheid voor de lokale hofrechtspraak en het kleinschaliger organiseren van het werk binnen de strafafdelingen? Tot op heden zijn er vrijwel geen signalen die wijzen op overleg vanuit de top van het openbaar ministerie met de lokale afdelingsvoorzitters of gerechtsbestuurders. Dat doet vrezen dat versnellingsprocessen binnen de strafrechtspraak schipbreuk of stagnatie kunnen oplopen omdat zonder medewerking van het parket veel gerechtelijke initiatieven zullen sneven, bijvoorbeeld omdat het openbaar ministerie prioriteit legt bij eigen afdoeningsvormen als ZSM en de parketten mager bemenst, temeer nu er nieuwe bezuinigingen aanstaande zijn.
Waar het gaat om de strafvorderlijke eindverantwoordelijkheid van de strafrechter voor het strafproces, wordt een tweede vraag dwingender: dient het gerechtelijke domein niet meer ‘bediend’ te worden door het openbaar ministerie en de tegengestelde ontwikkelingen van de laatste jaren indringender ter discussie te worden gesteld dan thans geschiedt?

Ik vat samen. De officier van justitie wordt intern ontkoppeld van organisatorische en juridische verantwoordelijkheden, terwijl tegelijkertijd het openbaar ministerie organisatorisch op afstand van de strafrechtspraak wordt gezet. Om in ieder geval de laatste ontwikkeling te matigen lijkt mij nauwere samenwerking tussen OM en ZM aangewezen op het vlak van de administratieve voorbereiding inzake de standaardzaken, waarvoor gezamenlijke werkprocessen kunnen worden ontwikkeld die in dienst staan van het strafproces. Tegelijkertijd is de landelijke leiding van de rechtspraak bezig om de voorbereiding van rechtszaken te standaardiseren en te automatiseren maar wordt ook ingezet op maatwerk van zelfsturende rechterlijke teams. Het openbaar ministerie is bezig met versnellingsprocedures met allerhande organisatieprincipes die in ieder geval uitgaan van een sterke landelijke sturing. Om te zorgen dat deze ontwikkelingen geen tegengestelde belangen en inzet van beide organisaties aanjagen, lijkt mij nader overleg tussen OM en ZM nodig.

Rinus Otte
Hoogleraar rechtspleging RUG en senior raadsheer Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

Deze post is de onderdeel van een reeks bijdragen over de rechtspraak en de organisatie daarvan die tegelijk hier en op de blog IvorenToga.nl verschijnen. Reacties worden gesynchroniseerd.

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: