De ‘Zijlstra-manoeuvre’

door Ingezonden op 16/01/2013

in Haagse vierkante kilometer, Uitgelicht

Post image for De ‘Zijlstra-manoeuvre’

Volgende week stemt de Eerste Kamer over de intrekking van de langstudeermaatregel. Het dossier dat rondom de verkiezingen volop in de media is bekritiseerd, bejubeld en bespot, mag nu rekenen op volledige mediastilte. Slechts enkelen zullen zich realiseren dat de langstudeermaatregel formeel tot op de dag van vandaag is blijven voortbestaan en nu aan het begin van het einde is gekomen van zijn tocht naar de intrekking. De Senaatsvergadering van volgende week zal waarschijnlijk de guillotine – terecht – laten vallen. Evenwel kunnen de Senatoren (zeer theoretisch) het voorstel nog afstemmen, wat direct een merkwaardige maar interessante situatie zou opleveren. Ik denk echter niet dat we ons op zo’n staatsrechtelijke traktatie mogen verheugen.

Hoewel het einde van dit discutabele dossier dus in zicht is, kleeft er nog wel een wrange (na)smaak aan de gebeurtenissen van de voorbije maanden. Een smaak die in alle juridische en politieke commotie over dit onderwerp – naar mijn weten – nog niet eerder is benoemd: kón staatssecretaris Zijlstra wel zomaar weigeren een geldig en democratisch tot stand gekomen wettelijke regeling uit te voeren?

Nog kort na de verkiezingen schermde Zijlstra met allerlei – werkelijk bestaande – juridische onmogelijkheden om de langstudeerboete per direct af te schaffen, maar nadat een aantal oppositiepartijen een spoedwet had ingediend en de onderhandelende meerderheid (VVD en PvdA) zich als énige in een motie vóór een alternatieve dekking in de begroting van 2013 uitspraken, waren de juridische bezwaren van Zijlstra ineens minder urgent. Zonder ook maar enigszins aan de bezwaren tegemoet te komen, riep hij de uitvoerende instanties in een brief op per direct te stoppen met de uitvoering van de maatregel. Naar mijn weten een unieke situatie. Nog nooit eerder heeft een bewindspersoon zo duidelijk uitgesproken een geldende wet niet langer uit te willen voeren. Toen het wetsvoorstel tot intrekking door de Tweede Kamer werd goedgekeurd (4 december 2012), hadden inmiddels duizenden studenten hun ‘te veel’ betaalde collegegeld al lang en breed teruggestort gekregen. Deze ‘Zijlstra-manoeuvre’ mag maatschappelijk en politiek volkomen gerechtvaardigd zijn geweest, staatsrechtelijk is zij dat allerminst.

Allereerst beging Zijlstra door het niet-uitvoeren van de langstudeermaatregel naar de letter van de wet een ambtsmisdrijf. De Wet ministeriële verantwoordelijkheid (Wmv) verplicht de minister (en naar analogie ook de staatssecretaris) wetten die van de Kroon afhangen uit te voeren. De strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid is als het ware opgehangen aan deze ministeriële zorgplicht, die verder is uitgewerkt in niet-uitvoering met opzet en niet-uitvoering door grove schuld. Omdat de vervolging alleen kan starten na fiat van de Tweede Kamer is de strafrechtelijke verantwoordelijk volledig overgeleverd aan het politieke spel, waardoor van het gebod nooit effectief gebruik is gemaakt. Broeksteeg laat in zijn proefschrift zien dat de Wmv in 1855 als ‘mosterd na de maaltijd’ kwam na invoering van de politieke ministeriële verantwoordingsplicht in 1848. Dat de Tweede Kamer ten aanzien van de langstudeermaatregel geen punt van dit ambtsverzuim heeft gemaakt, mag dan ook politiek volkomen logisch zijn.

Maar het niet-uitvoeren van de wet heeft ook een diepere staatsrechtelijke consequentie. Het raakt namelijk aan de kern van onze democratische rechtsstaat en aan het daaraan verbonden legaliteitsbeginsel. Anders dan bijvoorbeeld in België, speelt in Nederland het ‘patere legem’-beginsel (van het adagium: ‘patere legem quam ipse fecisti’, respecteer de wet die u zelf hebt gemaakt) geen expliciete rol in de rechtsleer en in de uitlegging van de begrippen rechtsstaat en legaliteit, behalve dan op het vlak van het onrechtmatig optreden van de overheid dat door de rechter wordt getoetst. Als voorbeeld kan worden gewezen op de NJV Jaarvergadering 2011 die zich onder de titel ‘Controverses rondom legaliteit en legitimatie’ vrijwel uitsluitend richtte op de vraag in welke mate een bevoegdheid een voorafgaande wettelijke grondslag behoeft en minder, of niet, op de vraag in hoeverre het legaliteitsbeginsel nog verplichtingen tot uitvoering oplegt indien die wettelijke grondslag reeds bestaat (let wel: het gaat dan om de uitvoering as such, de vraag naar de rechtmatigheid van de uitvoering is een andere). Wij kennen dan ook geen grondwettelijk verbod voor de uitvoerende macht ‘ooit de wetten zelf te mogen schorsen of vrijstelling van hun uitvoering te mogen verlenen’, zoals dat in België bekend is. Toch vormt het ‘patere legem’-beginsel een essentieel element van het legaliteitsbeginsel, zoals dat ook doorklinkt in de Wmv. Wellicht wordt dit element te logisch of te vanzelfsprekend bevonden. De manoeuvre van Zijlstra doorbreekt echter die vanzelfsprekendheid. Mocht er ooit uitvoering worden gegeven aan het meerderheidsgevoelen van de NJV-vergadering om het legaliteitsbeginsel grondwettelijk te verankeren, laten we dan beginnen met het ‘patere legem’-element ervan.

‘Wat maakt de niet-uitvoering nu eigenlijk uit?’, zult u wellicht denken. Er waren toch goede argumenten om per direct te stoppen met die verschrikkelijke langstudeerboete? Er was een Kamermeerderheid (hoewel nooit formeel in de Kamer uitgesproken), niemand werd door de stopzetting benadeeld (op wat uitvoerende instanties na) en de intrekking zou toch wel spoedig volgen. Allemaal juist, maar we moeten ons afvragen of we hier een uitzondering op het legaliteitsbeginsel moeten willen toestaan. Na vrijwel elke parlementsverkiezing bestaat de kans dat de meerderheid van kleur verschiet. Mag de bewindspersoon, steeds wanneer hij kan rekenen op een meerderheid van de Kamer (hoe groot of klein deze ook is) en de niet-uitvoering geen mensen zal benadelen, maar gewoon besluiten de wet niet langer uit te voeren? Dat zou een stap terug van (bijna) 200 jaar zijn. Het niet-uitvoeren miskent het primaat van de wetgever. Zolang de wet geldt, vormt het de uitdrukking van de ‘volkswil’, of een deel van de politiek daar nu tegen is of niet. Door vooruitlopend op een eventuele opheffing of intrekking de wet niet langer uit te voeren, wordt de wet als zwaarwichtig instrument van zijn sokkel gelicht, de oppositie de mond gesnoerd en de democratische wetgevingsprocedure veronachtzaamd. Hoe maatschappelijk juist de afschaffing van de langstudeerboete ook was.

Volgende week blijft er nog maar één slachtoffer van de ‘Zijlstra-manoeuvre’ over; dat is de Eerste Kamer. Zij staat feitelijk met de rug tegen de muur. Bij de ‘democratische besluitvorming’, waarmee Zijlstra zijn premature handelen bij de Raad van State legitimeerde, was de Eerste Kamer niet betrokken. Nu maakt het niet uit wat de vergadering er van vindt, de gevolgen zijn al in werking getreden voordat de intrekkingswet in werking zal treden. En het ambtsmisdrijf en de inbreuk op het legaliteitsbeginsel? Die worden met terugwerkende kracht vergeven.

Michael Verhulst
Masterstudent Staats- en Bestuursrecht Radboud Universiteit Nijmegen

Foto: Roel Wijnants (CC-licentie)

{ 5 reacties… read them below or add one }

1 LD 16/01/2013 om 21:08

Mooie bijdrage.

‘Patere legem’ speelde in zekere zin ook een rol bij de behandeling van het Belastingplan voor 2011 in de Eerste Kamer. Dit Belastingplan bewerkstelligde onder meer de verhoging van de BTW op de podiumkunsten, een maatregel die even omstreden is als de langstudeerboete. De meerderheid in de Eerste Kamer stuurde aan op het niet in werking laten treden van dit onderdeel van het Belastingplan, hoewel gefaseerde inwerkingtreding volgens het wetsvoorstel niet mogelijk was. De regering:

“Bij de schriftelijke behandeling van het Belastingplan 2011 in uw Kamer is gevraagd of het mogelijk is onderdelen van het wetsvoorstel, bijvoorbeeld deze btw-maatregel, niet in werking te laten treden zonder dat daarvoor een expliciete bepaling in het wetsvoorstel zelf is opgenomen. Hoewel dit in situaties waarin dit een tegemoetkoming betreft in theorie mogelijk is, stuit dit op belangrijke bezwaren. Een dergelijk afwijking zou strijdig zijn met het legaliteitsbeginsel.”

Overigens kon de regering dit standpunt niet volhouden gelet op de politieke tegendruk. Zij werd gedwongen de (feitelijke?) inwerkingtreding van de BTW-maatregel met een half jaar uit te stellen.

2 AvDK 17/01/2013 om 22:09

Goede post. In de meeste gevallen zal het bestuur inderdaad op grond van het legaliteitsbeginsel de wet moeten uitvoeren, maar ik betwijfel of in het bestuur in alle gevallen verplicht is de wet uit voeren.

In het Constanzo-arrest van het HvJEu is bepaald dat het bestuur verplicht is om nationaal recht buiten toepassing te laten indien dat strijdig is met EU-recht. Kan je dat niet doortrekken naar andere hogere regelgeving, zoals de Grondwet en het EVRM?
Mijns inziens kan goed beargumenteerd worden dat het bestuur verplicht is om onverbindende regelgeving niet toe te passen. Artikel 94 van de Grondwet richt zich niet alleen tot de rechter en ministers zweren trouw aan de Grondwet. Brengt dit niet met zich dat het bestuur een zelfstandige verantwoordelijkheid heeft om wetten aan de constitutie en verdragen te toetsen en zo nodig buiten toepassing te laten? Daar moet natuurlijk niet lichtvaardig mee worden omgegaan, maar het bestuur lijkt die plicht wel te hebben. Ik wijs er daarbij op dat
het toetsingsverbod in artikel 120 van de Grondwet alleen voor de rechter geldt.

3 a.zecha 18/01/2013 om 23:03

In het artikel over een “Zijlstra-manoeuvre”wordt gesteld dat onstaatsrechtelijk handelen “raakt aan de kern van onze democratische rechtsstaat en aan het daaraan verbonden legaliteitsbeginsel”. Ook als partijpolitieke motieven in het geding zijn.
Ook het vooruitlopen op een in werking getreden democratische wet lijkt in ons land tot de partijpolitieke geplogenheden te behoren.
Immers jaren lang werden onderdelen van het Elektronisch Patiënten Dossier door de samenwerkende wetgevende en uitvoerende staatsmachten doorgevoerd. Niettemin werd tegen de partijpolitieke verwachting in het landelijk EPD door de Eerste Kamer unaniem afgewezen vanwege de onvoldoende bescherming van de privacy gevoelige verzamelde en opgeslagen persoonlijke gegevens van burgers, die op de vrije markt tot miljoenen Euro”s kunnen opbrengen.
Vervolgens werd een “WVS-manoeuvre” uitgevoerd onder de titel van Landelijke Steun Punten om de democratische afwijzing van het landelijk EPD te vervangen door een soort netwerk van regionale EPD’s. Over de beveiliging tegen diefstal van en criminele handel in waardevolle persoonsgegevens van burgers is – naar ik aanneem – even onvoldoende als die van de afgestemde landelijke EPD.
Dergelijke partijpolitieke manoeuvres zijn m.i. gewoon in tal van partijpolitieke rechtsstaten.
a.zecha

4 m.verhulst 23/01/2013 om 11:23

Geheel in lijn met de verwachtingen stemde de Eerste Kamer gisteren met de intrekking van de langstudeermaatregel in (alleen PVV en SGP stemden tegen), maar niet nadat enkele senatoren in hun stemverklaring spraken van ‘politieke ongeloofwaardigheid’ en hun collega’s van de Kamer een spiegel voorhielden dat een dergelijke wet in 2011 eigenlijk al niet door de Senaat had mogen komen.

Enfin, case closed dus. De reacties hierboven zijn waardevol. Ze laten zien dat er nog meer vragen gesteld kunnen worden in het licht van het legaliteitsbeginsel.

Ik heb in mijn stuk een onderscheid gemaakt tussen twee elementen van het legaliteitsbeginsel. Aan de ene kant de vraag in welke mate een bevoegdheid op een wettelijke grondslag dient te berusten en aan de andere kant de – minder gestelde – vraag in hoeverre er sprake is van een verplichting tot uitvoering indien de wet reeds bestaat.

Zoals het voorbeeld van het EPD laat zien (maar er zijn vele andere voorbeelden denkbaar), is de grens tussen het niet-uitvoeren en de vraag in hoeverre de overheid mag handelen zonder wettelijke grondslag fluïde en moeilijk vast te leggen. In het kader van de vraag in welke mate een bevoegdheid dient te steunen op de wet wordt inmiddels (maar niet onomstreden) een instrumentele invulling gegeven (zie bijv. het preadvies van Voermans bij de NJV-jaarvergadering 2011), waarbij uitzonderingen op een al te stringe legaliteitsleer mogelijk worden geacht. Ook (onomkeerbare) voorbereidingshandelingen bij wetswijzigingen zijn mogelijk, en van de rechter wordt gevraagd astublieft rekening te houden met te wijzigen wetgeving. Bij het anticiperen op een wijziging door de overheid, wordt de wet zoals deze op dat moment geldt ook niet naar de letter nageleefd. Beide elementen vloeien hier dus in elkaar over, en er kunnen nog interessante discussies worden gevoerd over de vraag waar die grenzen precies/ongeveer liggen en wat nog als wenselijk (overheids)gedrag kan worden bestempeld. In hoeverre mag de overheid anticiperen op een wetswijziging? (en valt intrekking daar dan ook onder?)

Het unieke aan het dossier van de langstudeermaatregel is (inmiddels: was, hoewel we de bekrachtiging en de afkondiging nog moeten afwachten) dat de bewindspersoon uitdrukkelijk had gesteld de wet niet meer uit te willen voeren. Een grensafbakening tussen de twee elementen van het legaliteitsbeginsel is hier dus overbodig. Het geeft een schoolvoorbeeld van het ‘patere-legem’-element van het legaliteitsbeginsel en is daarmee ook wezenlijk anders dan het voorbeeld van het EPD. Dat dergelijke politieke manoeuvres, zoals a.zecha hierboven stelt, in tal van partijpolitieke rechtsstaten voorkomen, is ontegenzeggelijk waar, maar dan ligt juist daar de taak van staatsrechtgeleerden om aandacht te blijven vragen naar de wenselijkheid ervan. De toekomst zal nu moeten uitwijzen of de zo uitdrukkelijke niet-uitvoering van een wet als een uitzondering moet worden beschouwd, of dat er stilletjes een precedent is geschept.

5 Frits Jansen 22/02/2013 om 09:50

Het juridische en het politieke lopen hier door elkaar. In feite kunnen (en moeten!) bewindslieden alles doen waardoor zij het vertrouwen van de Kamer houden. Strikt de juridische logica volgen kan hun zelfs op een motie van afkeuring te staan komen! Staatsrecht is geen “hard” recht.

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: