Dialoog

door JWvR op 22/12/2009

in Rechtspraak

Het is genoegzaam bekend, ook bij de staatsrechtjurist, dat wij in een tijdperk leven van verschillende, elkaar overlappende overheidslagen en rechtsordes. Rechtsnormen vinden niet langer louter hun oorsprong in de nationale staat, maar komen ook in toenemende mate tot stand op het niveau van internationale organisaties als de VN en de WTO. De meeste landen in Europa hebben daarnaast natuurlijk ook te maken met normstelling door de EU, welke zich als een semi-federale entiteit tussen de nationale en de internationale rechtsorde heeft genesteld. Sommigen noemen dit fenomeen globalisering, anderen hebben het over pluralisme en ook multilevel governance is een veelgehoorde term. Centrale boodschap is hoe dan ook dat de nationale staat poreus is geworden en dat een rauwe opvatting van soevereiniteit niet meer volstaat.

Lastig aan dit verschijnsel is wel dat de wereld van het recht er niet overzichtelijker op is geworden. Wat de grondslag is van een gegeven norm is niet altijd even duidelijk; grensproblemen liggen vaak op de loer. Optimistisch ingestelde juristen geven in dit verband hoog op van de figuur van de juridische dialoog. Kort gezegd bestaat zo’n dialoog eruit dat vooral van rechters, ongeacht of deze een internationale, Europese of nationale signatuur hebben, verwacht wordt dat zij bij het afdoen van zaken zo veel mogelijk rekening houden met normen die van buiten hun jurisdictie komen. Conforme interpretatie vormt hierbij het toverwoord. Uiteindelijk resultaat moet zijn dat de ‘veellagige rechtsorde’ waarin wij ons bevinden hechter aaneen wordt geklonken of zelfs wordt geconstitutionaliseerd.

Deze vlieger gaat echter niet altijd op. Dat bewees een jaar geleden bijvoorbeeld de geruchtmakende Kadi-zaak; een oordeel dat recentelijk nog werd bevestigd. In Kadi stelde het Europese Hof van Justitie dat het autonome karakter van de EU meebrengt dat er inherente grenzen kleven aan de wijze waarop normen van buitenaf in het Unierecht kunnen worden ingepast. Zelfs het feit dat de externe maatregel in kwestie afkomstig was van het niveau van de VN weerhield het Hof er niet van te oordelen dat normen waaraan de EU zich niet formeel heeft gecommitteerd (de EU is geen partij bij het VN-Handvest) geen deel uitmaken van de Europese rechtsorde.

Ook ten aanzien van de WTO laat de rechtspraak van het Europese Hof zien dat een juridische dialoog niet elke barrière kan doorbreken. Zo heeft het tot nog toe altijd geweigerd gehoor te geven aan tegen de EU gerichte uitspraken van WTO-rechters. Belangrijkste argument: politieke actoren dienen over de ruimte te kunnen beschikken om geschillen aan de onderhandelingstafel te beslechten. Afgelopen week verscheen het bericht dat deze redenering haar vruchten heeft afgeworpen. Na meer dan twintig jaar is eindelijk een politiek akkoord gesloten dat een einde moet brengen aan de befaamde Bananenoorlog; een conflict waar ook met sommige lidstaten lang over is gesteggeld.

Ook binnen de Unie kent de figuur van de juridische dialoog zo haar problemen. Zoals bekend, krijgt zij op dit niveau vorm via het instrument van de prejudiciële procedure (artikel 267 WEU). Deze procedure, die nationale rechters in staat stelt om het Europese Hof te raadplegen over de uitleg en geldigheid van het Europese recht, wordt alom gezien als één van de belangrijkste verklaringen voor het succes van Europese integratie. Een paar weken geleden, in de zaak Commissie v Spanje, werd echter zichtbaar dat dit mechanisme niet altijd goed functioneert. In deze uitspraak stelde het Hof op instigatie van de Commissie vast dat het Spaanse Constitutionele Hof had verzaakt hem om uitleg te vragen over een dispuut dat draaide om de heffing van omzetbelasting. Een primeur: nooit eerder noemde de Luxemburgse rechter op zo’n directe manier man en paard. Volgens de letter van het Europese recht een te billijken beslissing. Anders dan gewone rechters hebben nationale rechters aan de top van de piramide namelijk niet de keuze om al dan niet een vraag voor te leggen. Toch deed de uitspraak van het Hof de nodige wenkbrauwen fronsen. Eén van de hoofdoorzaken achter het succesverhaal van de prejudiciële procedure is dat zij Europese en nationale rechter tot bondgenoten aaneen heeft gesmeed in de verbreiding en toepassing van Europees recht. En een dergelijke dynamiek verdraagt zich slecht met dwang. Bij het Hof lijkt men zich hier overigens van bewust. Ondanks haar grote jurisprudentiële belang heeft Commissie v Spanje een obscuur voorkomen. Geen Grote Kamer, geen conclusie van een Advocaat-Generaal en niet beschikbaar in het Engels. Dit heeft alles weg van een poging tot damage control.

Het wordt interessant om te zien welke impact Commissie v Spanje zal hebben. Vormt de uitspraak de opmaat naar een strenger toezicht van Commissie en Hof? Of zal zij een incident blijken te zijn? Is het eerste het geval, dan is het wachten tot de meest geduchte concurrent van het Europese Hof, het Duitse Bundesverfassungsgericht, aan de beurt is. Hoewel het zich wel kwalificeert als een rechter in de zin van artikel 267 WEU, heeft het Hof uit Karlsruhe zich nog nimmer met een vraag tot Luxemburg gewend. Mocht de Bondsrepubliek ooit aangesproken worden op een gebrekkige samenwerking van haar hoogste rechterlijke orgaan, dan zal de laatste daar ongetwijfeld grote moeite mee hebben. Wel is het zo dat het Duitse Hof steeds meer alleen komt te staan wat betreft zijn gereserveerde opstelling ten aanzien van de prejudiciële procedure. Zelfs het Italiaanse Constitutionele Hof, traditioneel een brother in arms, ging vorig jaar overstag.

Valt er, zo vlak voor de viering van het feest van vrede en onderling begrip, dan niets opbeurends te melden over het fenomeen juridische dialoog? Toch wel. Zo verscheen afgelopen week het nieuws dat, voor het eerst sinds de toetreding van het land tot de EU in 2004, een rechter uit Slovenië een vraag naar het Hof van Justitie heeft gestuurd. Slovenië was de enig overgebleven lidstaat waar dit nog niet was gebeurd. Verder ligt met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december jl. de weg open voor toetreding van de EU tot het EVRM. Deze toetreding biedt nieuwe perspectieven voor een dialoog op het terrein van mensenrechten; één die trouwens nu al vrij soepel verloopt. Vorige week bezocht een delegatie van rechters uit Luxemburg alvast Straatsburg om wat laatste plooien glad te strijken.

Over de mensenrechter uit Straatsburg tot slot nog het volgende: op de valreep van 2009 hield het EHRM een hoorzitting met betrekking tot een klacht tegen Ierland over diens grondwettelijk verbod op abortus. Eén van de bezwaren van Attorney General Gallagher, die in Straatsburg sprak namens de Ierse regering, was dat de drie vrouwen die de zaak aanhangig hebben gemaakt, hebben nagelaten gebruik te maken van hun nationale rechtsmiddelen. Dit terwijl het EHRM zulks wel als voorwaarde stelt voor een ontvankelijkheidsverklaring. In de tegen Nederland gerichte zaak Salah Sheekh liet het Straatsburgse Hof echter al zien dit vereiste niet al te letterlijk te nemen. Voor de figuur van de juridische dialoog, welke uiteindelijk steunt op wederzijds respect, lijkt dit een gevaarlijk precedent.

{ 2 reacties… read them below or add one }

1 JU 23/12/2009 om 16:38

Mooie bijdrage. Twee vraagjes:

1. Dialoogtheorieën zijn nogal vluchtige materie. Wat precies dialoog is, daarover bestaat nogal wat verschil van inzicht. Jij lijkt de Kadizaak te beschouwen als een nederlaag voor de dialoog-"believers". Maar zou je het niet ook om kunnen draaien: Kadi als een manifestatie van een dialoog die het HvJEG aangaat met de VN. De traditionele opvatting ging er nu juist vanuit dat de regionale rechter het mondiale recht niet aan zijn eigen recht kan toetsen: het HvJEG gaat zover ook niet maar koerst wel op een middenroute. Waarom zou dat geen dialoog zijn?

2. Wat betreft het BVerfG. Ik ben geen kenner hoor. Maar ik verbaas mij altijd wat over die hevige aandacht voor het gebrek aan prejudiciële vragen uit Karlsruhe. De opstelling van de Duitsers is misschien inderdaad een tikkeltje aan de principiële kant, maar als ik de rol van het hof in het nationale rechtsmiddelensysteem bekijk, dan vraag ik mij af of vragen van dat specifieke hof steeds nodig zijn voor een effectieve doorwerking van het EG-recht. Het hof acht zich – net als Straatsburg – uitdrukkelijk geen reguliere hogerberoepsrechter ('Superrevisionsinstanz'). Het is dus aan de (hoogste) reguliere rechter om prejudiciële vragen aan het HvJEG te stellen. En dat gebeurt ook regelmatig. Het BVerfG is niet de hoogste Duitse rechter. Dat is, doorgaans, het BGH. Met andere woorden: blazen we de boel niet wat te veel op met onze aandacht voor het gebrek aan Karlsruher vragen?

2 JWvR 04/01/2010 om 16:44

JU: Ben het met je eens dat dialoogtheorieën op verschillende manieren kunnen worden geconstrueerd. En inderdaad, het enkele feit dat een rechter zich niet geroepen voelt/bevoegd acht zijn eigen recht aan externe normen dan wel externe normen aan zijn eigen recht te toetsen, sluit niet uit dat hij anderszins het gesprek kan aangaan met de normatieve autoriteit waar de externe normen in kwestie vandaan komen. Denk aan Solange-redeneringen. Veelzeggend is verder dat A-G Maduro, die de beslissing van het HvJ in Kadi inleidde, te boek staat als constitutioneel pluralist en om die reden veel vertrouwen heeft in de figuur van de dialoog. (Hij schijnt ook wel geschrokken te zijn van alle kritiek op Kadi.) Dit neemt niet weg dat er wat mij betreft in vooral de uitspraak van het HvJ weinig te vinden is dat duidt op een 'anderszins' gevoerde dialoog. Het Hof, al dan niet terecht, weigert simpelweg echt inhoudelijk in te gaan op argumenten van het GvEA die tot de slotsom leidden dat het Handvest een integraal onderdeel uitmaakt van de Europese rechtsorde. De notie van gescheiden rechtsordes voerde in mijn beleving de boventoon.

Wat je tweede punt betreft: het klopt dat het BVerfG geen gewone rechterlijke instelling is en om die reden niet meteen binnen het schootsveld van de prejudiciele procedure valt. Toch valt er, zeker vanuit een Europeesrechtelijk perspectief, volgens mij wel wat voor te zeggen om Karlsruhe te beschouwen als een 'rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep' (art. 234 EG (oud)). Ik meen me te kunnen herinneren dat het BVerfG dit ook met zoveel woorden heeft erkend. Relevanter is de vraag of een constitutionele rechter als het BVerfG wel in aanraking komt met rechtsvragen die zich lenen voor een retourtje Karlsruhe-Luxemburg. Hoewel dit gezien hun verschillende werkterreinen niet voor de hand ligt, is dit volgens mij wel denkbaar. Zeker nu het HvJ zich steeds meer ontwikkelt als een constitutionele rechter. Verder laat het aangehaalde Europese arrest jegens het Spaanse Constitutionele Hof, dat in constitutie vergelijkbaar is met het BVerfG, natuurlijk al zien dat het kennelijk mogelijk is een constitutionele rechter verantwoordelijk te houden voor niet-naleving van het Europese verdragsrecht.

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: