Dubbele taak Raad van State is zo gek nog niet

door MN op 29/11/2011

in Bestuursrecht, Haagse vierkante kilometer, Uitgelicht, Varia

Post image for Dubbele taak Raad van State is zo gek nog niet

Twee weken geleden, tijdens de behandeling van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor 2012, heeft de Tweede Kamer de motie-Taverne aangenomen. Adviseren over wetgeving en het beslechten van geschillen zijn verschillende taken die, volgens de motie, niet in één orgaan behoren te zijn ondergebracht. Door dat wel te doen riskeert Nederland een veroordeling door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens vanwege schending van de eis van rechterlijke onafhankelijkheid. De motie vraagt om de rechtsprekende taak van de Raad van State elders onder te brengen.

De regering had aanvaarding van de motie ontraden. De Wet op de Raad van State is in 2010 ingrijpend herzien. Daarbij zijn de argumenten voor het afstoten van de rechtsprekende taak gewogen en te licht bevonden. Nu, een jaar later, heeft de Tweede Kamer zich echter alsnog uitgesproken voor opsplitsing.

Wat hiervan te vinden? Het is nuttig onderscheid te maken tussen twee zaken. In de eerste plaats de vraag of de persoonlijke rechterlijke onafhankelijkheid bij de Raad van State in goede handen is. De nieuwe wet bevat hiertoe enkele voorzieningen. De belangrijkste is wellicht dat een rechter niet mag oordelen in geschillen omtrent een rechtsvraag die hij eerder in een wetgevingsadvies behandeld heeft. Verder kunnen ten hoogste tien personen een dubbelbenoeming (een benoeming voor zowel het advies- als rechterswerk) krijgen. Ik heb de indruk dat de gereorganiseerde Raad van State voldoet aan de eisen die het Europese Hof voor de Rechten van de Mens aan rechterlijke autoriteiten stelt.

Een andere vraag is of naar hun aard genomen wetgevingsadvisering en rechtspraak inderdaad aan verschillende organen moeten worden opgedragen. Dat lijkt me een gevecht om des keizers baard. Critici zijn bang dat de Raad van State zich als bestuursrechter mogelijk gebonden zal achten aan wat hij eerder over bijvoorbeeld de verhouding van een voorstel tot hoger recht heeft geadviseerd. Maar is die situatie nu werkelijk zo anders dan een rechterlijke instantie die bij het voorbereiden van uitspraken nog eens terugbladert naar eerdere uitspraken? Bepalend moet zijn of een gerecht al dan niet in ongebondenheid kan oordelen. Dat het daarbij nog eens instemmend kennis neemt van wat het eerder in vergelijkbare zaken schreef, of er daarentegen schielijk op terugkomt is een doodnormaal verschijnsel dat niets met gebrekkige onafhankelijkheid te maken heeft.

Belangrijker dan de vraag of een wetgevingsadviseur en een bestuursrechter een postcode mogen delen, lijkt mij de vraag of de organen die de wetgeving daadwerkelijk vaststellen hun verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid van regelgeving verstaan. In de woorden van minister Donner: “op welke wijze waarborgen wij dat niet de ontwikkeling van het publiekrecht in de positivering door het bestuur in besluiten en regels, gaat afwijken van de rechter.” Ten behoeve van die opdracht is de dubbele taakstelling van de Raad van State zo gek nog niet.

Deze bijdrage verscheen op 28 november in De Hofvijver, de maandelijkse digitale nieuwsbrief van het Montesquieu Instituut. Een gratis abonnement op deze nieuwsbrief kan worden aangevraagd op deze pagina.

{ 10 reacties… read them below or add one }

1 PJK 29/11/2011 om 13:53

Zou het niet geinig zijn voor Donner om juist de adviserende rol ergens anders onder te brengen?

2 Martin Holterman 29/11/2011 om 16:43

Of nog geiniger: een bindende juridische uitspraak over de rechtmatigheid van het wetsvoorstel. Als de RvS vindt dat het voorstel in strijd is met het EVRM, gaat het niet door…

3 HMTT 30/11/2011 om 22:20

Ik vind de nuchterheid in uw bijdrage verfrissend, maar het is mij niet duidelijk wat de meerwaarde is van het onderbrengen van twee taken bij één orgaan. Het ‘kruisbestuivingsargument’ heeft mij nimmer kunnen overtuigen. Spreken de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven minder goed recht dan de (Afdeling bestuursrechtspraak van de) Raad van State omdat zij niet adviseren over wetgeving? Dat lijkt me moeilijk vol te houden.

De vergelijking met een rechter die terugbladert naar een eerdere uitspraak lijkt me niet treffend. Hier is, om uw beeldspraak te continueren, sprake van een andere baard. De rechter die naar precedenten zoekt, blijft binnen de eigen functie, nl. rechtspraak. De Raad van State is echter in twee functies betrokken, eerst als wetgevingsadviseur en vervolgens als rechter. Juist als die functies in elkaar gaan overlopen en de schijn gewekt wordt dat er meer aan de hand is dan een onschuldig ‘terugbladeren’, kan de objectieve onpartijdigheid in het geding zijn.

Natuurlijk speelt hier meer mee dan alleen de dubbelfunctie, die inderdaad heel goed formeel in overeenstemming met het EVRM kan zijn (al had het de wetgever gesierd als hij de dubbelbenoeming helemaal had geëlimineerd). De Raad van State wordt gezien als bestuursvriendelijk, en de gouvernementele opstelling sijpelt soms door naar de rechterlijke poot (bijvoorbeeld op het terrein van het vreemdelingenrecht). Benoemingen zijn niet zelden politiek en veel oud-politici krijgen een plekje in dit Hoge College van Staat. Dat dan de vraag gesteld wordt of de rechtspraak niet beter ergens anders kan worden ondergebracht lijkt me allerminst vreemd. De huidige situatie mág, maar is zij ook wenselijk?

4 Michiel Jonker 04/12/2011 om 14:09

Typisch: als burgers zich kritisch uitlaten over de geloofwaardigheid van allerlei zogenaamd “onafhankelijke” adviezen aan besluitvormers (bijv. overheden), reageren die besluitvormers steevast met het argument dat de adviseurs formeel onafhankelijk zijn, alsof dat voldoende is om die onafhankelijkheid geloofwaardig te maken.

Maar nu allerwege geconstateerd wordt dat de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State niet formeel onafhankelijk is van (een adviseur van) regering, wetgever en (voor de volledigheid) het niet-gekozen staatshoofd, betoogt MN dat die formele band eigenlijk niet zo relevant is (“het delen van een postcode”). En ja, die resterende tien (veelal politieke) dubbelbenoemingen in beide “afdelingen” van de Raad, dat vindt MN eigenlijk ook niet zo’n probleem…

Formele onafhankelijkheid zou pas het begin zijn van echte onafhankelijkheid, een basisvoorwaarde, niet meer. Meer transparantie over de echte redenen voor benoemingen in de Raad van State is een tweede basisvoorwaarde.

Regentesk gesus en gebagatelliseer is in deze tijd niet geloofwaardig meer.

PS: zou het geen goede gewoonte zijn als auteurs van artikelen op deze website gewoon bij naam genoemd zouden worden, in plaats van met initialen (“MN”)? Dit ook in de geest van transparantie. Als geïnteresseerde buitenstaander wil ik niet de moeite hoeven doen om uit te zoeken wie MN nu eigenlijk is, hoewel dat in kleine, gezellige juristen-kring vast bekend is. Ook reageerders PJK en HMTT zouden de moed kunnen opbrengen om hun naam voluit te noemen.

5 MN 06/12/2011 om 08:53

@HMTT: Het kruisbestuivingsargument vind ik evenmin overtuigend. Als personele contacten bevorderlijk zijn voor de kwaliteit van de rechtspraak of advisering, dan is dat ook op andere wijze te organiseren dan door institutionele versmelting. Een goede koffieautomaat en aantrekkelijke nieuwjaarsborrels doen bijvoorbeeld wonderen. Terecht wijst u er op dat het er niet naar uitziet dat de rechtsbedeling bij het CBB of de CRvB van inferieure kwaliteit is. Bovendien: veel bijzondere bestuursrechters hebben meerdere rechtersbenoemingen op zak (zie het register van nevenfuncties). Zodoende zijn persoonlijke liasions tussen Hoge Raad, CBB, CRvB en ABRvS ontstaan.
Ik snap werkelijk niet wat er zo bezwaarlijk is aan de combinatie van rechtsprekende en adviserende taken. Natuurlijk is het waar dat een rechter die (of gerecht dat) terugbladert in eerdere uitspraken, kennis neemt van wat eerder een rechter heeft gesteld. Hij doet dat dus in dezelfde hoedanigheid. Maar is de aard van die geschilbeslechtende werkzaamheid nu echt zo besmettelijk voor de adviserende arbeid? In beide rollen is er behoefte aan onafhankelijkheid, dat wil zeggen aan een functioneren dat niet onderhevig is aan externe (sic) dwang of drang. Entscheiden en prüfen zijn verschillende dingen, maar zitten elkaar toch niet in de weg?
Kernvraag is inderdaad of de combinatie wenselijk is. Over die vraag heeft minister (nog wel) Donner verstandige dingen gezegd in het kamerdebat van 17 november. Kortheidshalve verwijs ik naar de (ongeautoriseerde) Handelingen. Samengevat: administratieve rechtsvorming is in kwantitatieve zin veel meer een zaak van het bestuur dan van de rechter. En ook waar het een zaak van de rechter is, heeft administratieve rechtsbedeling een eigen karakter. Om tweesporigheid te voorkomen is het nuttig als de kwaliteit van de rechtsbedeling door het belangrijkste bestuursorgaan (de regering) van meet af aan wordt bewaakt door een onafhankelijke instantie die goede voeling heeft met wat er aan het andere eind van geschillen (bij de rechter) gebeurt.

@Michiel Jonker: ik geloof niet dat “allerwegen geconstateerd wordt dat de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State niet formeel onafhankelijk is van (een adviseur van) regering, wetgever en (voor de volledigheid) het niet-gekozen staatshoofd”. Het probleem van sommigen, waaronder kamerlid Taverne, is juist dat de formele onafhankelijkheid wel bestaat maar onbevredigend is. Uw pleidooi voor transparantie bij de benoeming van een vice-president, leden, staatsraden en staatsraden in buitengewone dienst is met terugwerkende kracht in vruchtbare aarde gevallen. Vacatures worden besproken met de Tweede Kamer (zie art. 2 en 8 Wet op de Raad van State) en in een brief uit 2009 heeft de vice-president uit de doeken gedaan hoe nieuwe functionarissen worden geselecteerd.
Geloofwaardigheid en de schijn van gebrekkige onafhankelijkheid zijn heel ander vraagstukken. Het lastigste daaraan is misschien wel dat het bestaan ervan niet (alleen) in handen ligt van het orgaan waar het om gaat, maar deels (vooral?) ook in die van de omgeving. Door maar hard genoeg te roepen dat een orgaan niet onafhankelijk is, ontstaan er vanzelf twijfels. Guilty by association, zoals ze dat in Drenthe zo mooi zeggen. Organen als de Raad van State doen er goed aan zoveel mogelijk te doen om die associatie te voorkomen (daarom: graag voortaan bij adviezen inzichtelijk vermelden welke sectie een advies heeft voorbereid!), maar veel meer kan je niet doen.

Ten slotte de vermelding van auteurs op deze site: ik ben het wel een beetje met u eens. Weliswaar is de identiteit van de meeste vaste scribenten op dit weblog gemakkelijk te achterhalen (zie “Over dit weblog“, bovenaan de pagina), maar dat is niet zo publieksvriendelijk. Bovendien nodigt het veel personen die reageren op het blog uit om ook met initialen te gaan werken. Dat vind ik persoonlijk jammer. Daarom: MN staat voor Mentko Nap, werkzaam bij de vakgroep Staatsrecht in Groningen. Uw suggestie dat mijn naam in het kleine juristenwereldje vast bekend is, is weliswaar vleiend maar onjuist. De vermelding van auteursnamen vergt een wijziging van redactioneel beleid. Het enige dat ik daaraan kan doen is u steunen in uw oproep aan the Powers that be. Bij deze!

6 Michiel Jonker 08/12/2011 om 23:23

@MN (Mentko Nap) 06/12/2011

De kernzin in uw reactie op HMTT is wat mij betreft: “Een goede koffieautomaat en aantrekkelijke nieuwjaarsborrels doen bijvoorbeeld wonderen.” Inderdaad, en dat is precies het probleem als het gaat om de onafhankelijkheid van zowel rechters als adviseurs. De kernvraag is daarom niet of het goed is rechtspraak en wetsadvisering in twee “afdelingen” van eenzelfde instituut onder te brengen. Veel belangrijker is de vraag hoe we kunnen voorkomen dat allerlei borrels en andere “kruisbestuivende” arrangementen, al dan niet met deelnemers uit meerdere “afdelingen” of zelfs meerdere organisaties, de onafhankelijkheid van onze rechtspraak aantasten. Dit is dus een vraag met een sterk sociaal-psychologisch accent. Toch zou ik daar in dit specifieke geval graag de mening van juristen over horen. Kunt daar een keer een artikel aan wijden?

Wat betreft uw reactie op mijn bijdrage: volgens u bestaat “formele onafhankelijkheid” van de ABRS wel. Het is maar wat je onder die term verstaat. In mijn eigen organisatie is er een afdeling “Juridische zaken en Inkoop”. Moet ik die voortaan beschouwen als formeel onafhankelijk van de beleidsafdelingen en de facilitaire dienst? Een minimaal criterium voor formele onafhankelijkheid lijkt me toch dat de betreffende werkzaamheden zijn ondergebracht in een aparte rechtspersoon, en dat er een verbod is op het vervullen van functies in beide instanties door één en dezelfde persoon.

In de door u genoemde brief van de vice-voorzitter uit 2009 valt me voor wat de benoemingen in de ABRS op dat er uitsluitend gerept wordt van criteria m.b.t. vakinhoudelijke deskundigheid, terwijl iedereen weet dat in de praktijk overwegingen m.b.t. politieke connecties en maatschappelijk netwerk een grote rol spelen. Hoe ligt in de prraktijk de verhouding tussen de criteria die op papier zijn gezet en de overige criteria? Hoe wordt daarmee omgegaan? Wat krijgt prioriteit? Kunt u daar iets over zeggen?

Bedankt voor uw steun aan mijn oproep om de auteursnaam bij artikelen voluit te noemen.

7 Martin Holterman 09/12/2011 om 16:53

@Michiel Jonker: Zijn de juristen van uw organisatie ook voor het leven benoemd?

Ik zie niet in waarom het van belang zou zijn of de juristen in een andere rechtspersoon zitten. Een verbod op dubbelfuncties is een ander verhaal. Dat is in de RvS (nog) niet helemaal gerealiseerd, maar wel grotendeels.

8 Michiel Jonker 09/12/2011 om 19:49

@Martin Holterman. Antwoord op uw vraag: als ze “geen gekke dingen doen”, in de praktijk wel. Maar in alle ernst: een benoeming voor het leven is zeker niet voldoende om de onafhankelijkheid van een rechter te waarborgen. Een rechter wil immers ook een beetje prettig leven, carrière maken, e.d. Naïviteit op dit punt is misplaatst.

U introduceert een nieuwe voorbeeldfiguur: de “nog niet helemaal, maar wel grotendeels onafhankelijke rechter”. Waarschijnlijk behoorde rechter Westenberg tot dit type (vindbaar via Google; zie ook: Chipshol-affaire). Wel geinig!

9 Martin Holterman 09/12/2011 om 20:02

@Michiel Jonker: Chipshol is oud nieuws. Daar las ik 10 jaar geleden al over.

Wat ik bedoelde was dat er de Raad van State nog 10 (?) leden heeft die in beide afdelingen zitten.

10 Michiel Jonker 09/12/2011 om 21:05

@Martin Holterman. Er is inderdaad sinds tien jaar geleden geen noemenswaardige verbetering opgetreden m.b.t. de onafhankelijkheid van onze rechters. Dus maar zo laten? Ik begrijp prima wat u bedoelde. Zelf bedoelde ik dat die resterende dubbelfuncties een aanfluiting en een schandaal zijn.

En nu krijgen we zeer waarschijnlijk ook nog een vice-voorzitter die leiding gaat geven aan de “onafhankelijke” advisering over zijn eigen ministeriële besluiten, en dat zelf ook geen bezwaar vindt. Resterend moreel gezag: nul.

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: