Een competitief georganiseerde rechtspraak levert meer kwaliteit

door IvorenToga op 09/04/2013

in Rechtspraak

Post image for Een competitief georganiseerde rechtspraak levert meer kwaliteit

De moeite van rechters met cijfers en prestaties
De rechterlijke organisatie van nu en van vroeger verschilt als dag en nacht. Veel rechters verzuchten dat er op cijfers wordt gestuurd. Tot eind jaren negentig liepen rechtbanken en gerechtshoven de deur plat bij het Ministerie van Justitie om meer geld te krijgen. Dat extra geld werd op een weinig zichtbare wijze onttrokken aan de rijksbegroting. Anno 2013 is voor de insiders meteen zichtbaar welk gerecht financiële moeilijkheden heeft en achterblijft bij andere gerechten. Dankzij cijfers zijn problemen sneller zichtbaar, maar deze informatie wordt niet publiek gemaakt. Dat laatste is jammer, want er zijn gerechten met langere wachtlijsten, grotere tekorten, en waarbij teveel geld wordt onttrokken aan de Rechtspraak.

Rechters willen terecht maatschappelijke betekenis hebben en dan liggen vragen naar kosten en opbrengsten voor het oprapen. De samenleving bekostigt de rechterlijke organisatie als een relatieve monopolist op conflictbeslechting en dan is het begrijpelijk dat de belastingbetaler wil weten of rechtspraak effectief is voor een goed verklaarbare prijs.
Met prestatiebekostiging in de rechtspraak is niets mis. Het gaat hier om een neutraal menselijk verschijnsel. Sinds er mensen samenleven, is er sprake van samenwerking met onderlinge afhankelijkheid. De ene man bebouwde het land, een andere man ging jagen, een derde man ging vissen, enzovoorts. … Omdat de opbrengst meer was dan nodig voor het dagelijks (over)leven, werd er gevogelte tegen vis geruild, maar bij een onaantrekkelijke ruil ging men naar een ander. Mensen hebben hun producten altijd vermarkt tegen de meest gunstige prijs en opbrengst. Er is immer schaarste aan materiële en immateriële goederen en dat noopt tot verdeling tegen de meest gunstige inzet, kostprijs en kwaliteit.

Zodra mensen onderling hun problemen niet kunnen oplossen, zoals in een kenniseconomie (verplicht onderwijs) of in de zorg of in het recht, treedt de overheid op als wettelijke, beleidsmatige en financiële organisator. In dat geval hebben de publieke werknemers in bijvoorbeeld de gezondheidszorg, het onderwijs en in het recht geen volledige vrijheid meer om naar eigen inzicht het werk te organiseren. Dat is niet zo gek. Bij overheidsdiensten dient die overheid toe te zien op de goede besteding van publieke middelen. In de zorg, het onderwijs en de rechtspleging is een van de spanningen dat verzorgers, onderwijzers en rechters terecht menen dat zij met een algemeen belang (merit goods) bezig zijn. Zij vergissen zich echter dat dit goede werk in economische zin aan prijsvorming zou zijn onttrokken. Bij publieke taken moeten schaarse (belasting)gelden billijk worden verdeeld. De extra miljoenen die de laatste tien jaar in de rechtspraak zijn gepompt, hadden ook naar verpleeghuizen of armoedebestrijding kunnen gaan. Het rechterlijk werk moet dus efficiënt worden georganiseerd om tijdige en goede rechtspraak te kunnen leveren aan de rechtzoekende, maar ook moet over die besteding publieke verantwoording worden afgelegd. Gerechten die hun afspraken niet nakomen laten de rechtzoekende immers langer wachten op berechting en slachtoffers langer in onzekerheid. Rechtzoekende en slachtoffer willen dat er accuraat én snel recht gesproken wordt. Cijfers drukken niet alleen de snelheid van onze rechtspraak uit, maar ook verlangens van mensen van vlees en bloed. Veronachtzaming van cijfers is daarom ook veronachtzaming van die menselijke verlangens. Het is van belang te weten welk gerecht de doelen niet haalt, wanneer dit wel of niet verandert en welk gerecht betere prestaties levert.

Vormen van competitie in de rechtspraak
Waar veel rechters moeite hebben met het denken in prestaties en aansturing op grond van geld en cijfers, vinden er ondertussen sluikse en stille vormen van competitie plaats.
Zo is het marktaandeel van de strafrechter in de afdoening van misdrijven in nog geen kwart eeuw gezakt naar enkele procenten van het totaal aantal geregistreerde misdrijven. Politie en Openbaar Ministerie doen steeds meer strafzaken zelfstandig af. Deze afdoening buiten de strafrechter om floreert mede omdat de strafrechtspraak minder efficiënt functioneert. In nog geen zeven jaar tijd is het aantal uitspraken in strafzaken gedaald van 130.000 naar iets meer dan 100.000, terwijl de financiële middelen bovenproportioneel zijn gestegen. De strafrechter dreigt aandeel in de afdoening van strafzaken kwijt te raken aan het kennelijk efficiëntere OM. De strafrechtspraak mag hier niet onverschillig tegenover staan en zou scherper moeten kijken naar de eigen efficiëntie van werken.
Intern is ook sprake van onuitgesproken rangordes. Het lijkt alsof het de rechtspraak te weinig geld heeft en dat rechters daarom hun werk minder goed kunnen doen. Die aanname deugt niet. Er zijn immers genoeg rechters die binnen de huidige financiële kaders wel hun werk naar eigen maatstaven kunnen inrichten. De grote verschillen tussen de rechters en gerechten hebben vooral te maken met tegengestelde opvattingen over ambachtelijkheid. Hoe ontsluiten de strafrechters het strafdossier bij de voorbereiding (wat lezen ze wel en wat is overbodig?), hoe behandelen ze het strafdossier op de zitting (denken ze elk onderdeel van het dossier te moeten voorhouden aan de verdachte?), hoe schrijven ze hun rechterlijk oordeel uit (hoeveel motiveren ze, hoeveel tekst hebben ze nodig om hun beslissing uit te leggen?). Die ideeën over ambachtelijkheid lopen nu sterk uiteen en worden nauwelijks bediscussieerd onder rechters en bestuurders. Toch is dat nodig, omdat daarmee helder wordt waarom de ene rechter of gerecht achterstanden heeft en de andere op tijd klaar is met zijn werk. Die stille rangorde en competitie tussen rechters en gerechten blijven niet zonder gevolgen. Zo zijn enkele jaren geleden alle beroepszaken van een rechtbank overgeheveld naar een gerechtshof omdat een ander gerechtshof de achterstanden niet weggewerkt kreeg. Achterstanden in de rechtspraak ontstaan niet alleen door bestuurlijke of organisatorische problemen maar ook door de verschillende rechterlijke taakopvattingen. Bestuurlijke, organisatorische maar ook juridische verschillen kunnen aanleiding zijn om met zaken te schuiven. De Rechtspraak zoekt waar mogelijk dus naar het gerecht dat het meeste aansluit bij haar eigen belangen. Die keuze verschilt niet veel van onze particuliere keuze voor de beste slager, bakker en visboer.
Is de Rechtspraak wel voldoende bezorgd over het weglekken van strafzaken naar het openbaar ministerie, over de wachtlijsten, over de onderlinge en onuitgesproken rangordes? De cijfers zijn als aanjager noodzakelijk voor het bediscussiëren van inhoudelijke en organisatorische verschillen. Het aanwenden van cijfers voor het vergelijken van rechterlijke prestaties maakt een andere competitie over tijdige en betaalbare rechtspraak mogelijk.

Een goede competitie leidt tot een snellere en efficiëntere rechtspraak
In elk tijdsgewricht zien we evolutie in het samenwerken van mensen. Er valt veel te verwonderen over menselijke stagnatie en te bewonderen aan menselijk vernuft. De erkenning dat onze energiebronnen onder druk staan, of het nu om schone lucht of om menselijk inspanningsvermogen gaat, leidt tot het besef dat de groei en uitbreiding van publieke middelen zal stagneren. Extra geld voor de rechtspraak is geen oplossing. Kunnen we versnellen met vernuft en kan competitie daarbij helpen? Ik schets drie wegen.

In de eerste plaats is een inzichtelijke sturing van de rechtspraak nodig die aanvangt met het centraal stellen van het proces. Daarmee bedoel ik dat overhead in elke organisatie en dus ook in de rechtspraak de natuurlijke neiging heeft te expanderen. Neem als voorbeeld de beveiliging. Per gerecht kost het beveiligingsproces, meestal georganiseerd door externe bureaus, vele tonnen per jaar, betaald uit de vonnissen en arresten van rechters. Intern is er nauwelijks debat met rechters in hoeverre deze uitgaven gerechtvaardigd aan de rechtspraak onttrokken worden. De rij van dit soort uitgaven is schier eindeloos. Waarom streven gerechten niet naar een verlaging van de overhead met tien procent, wat voor een gemiddeld gerecht vele tientallen rechters en verlaging van de werklast zou opleveren? Bij gerechten vindt thans jaarlijks geen competitieve afweging plaats tussen de vakinhoudelijke afdelingen en de afdeling bedrijfsvoering. Natuurlijk vindt er een zekere discussie aan de bestuurstafel plaats, maar er wordt in geen enkel gerecht tussen bestuur en rechters gesproken over het weglekken van de gelden van het primaire proces naar de bedrijfsvoering. Die interne competitie tussen de verschillende belangen in een gerecht zou aangejaagd moeten worden.

In de tweede plaats dient tussen bestuur en rechters gesproken te worden over de competitie tussen standaard- en maatwerk bij de behandeling van de zaken. Waarom heeft een deel van de rechters moeite met productie leveren, ook in grote aantallen als het moet? Een antwoord is dat rechters zich net als vele andere professionals liever niet vergelijken met producenten omdat daarmee het vermeende unieke karakter van hun werk gevaar loopt. Veel menselijk werk is echter routinematig en zelden uniek, briljant of maatwerk. Routine en standaardisatie zijn verkeerd op cruciale beslismomenten, maar in het algemeen kunnen routines en standaarden ruimte scheppen voor de werkzaamheden en behandeling van bijzondere strafzaken en waarin innovatief optreden gewenst is. Veel gerechtelijke werkprocessen worden routinematig verricht en kúnnen ook niet anders dan routinematig worden verricht. In het leven voltrekt zich maar een klein deel op grond van scheppingsdrift. Anders beweren levert misplaatste romantiek op. Rechtspraak is net als een winkel waar goedkope en luxe goederen worden gefabriceerd. Niet elke strafzaak is een luxe maar meer een doorsnee product. Veel vonnissen en arresten bevatten geen moeilijke processen en geen moeilijke beslissingen. De organisatie daarvan kan meer standaardmatig plaatsvinden waardoor rechters en medewerkers vrijgespeeld worden voor de zwaardere strafzaken. Dit interne debat wordt niet of nauwelijks gevoerd en is bitter nodig om het schaarse geld beter te verdelen over gewone en minder gewone strafzaken.

Een derde manier om beter te presteren is het minder bemantelen van de verschillen tussen rechters maar deze juist uit te vergroten. Naming en shaming is verkeerd, maar maak per rechter zichtbaar hoeveel zaken hij behandelt, hoe vaak hij een zaak aanhoudt, hoe vaak hij bij een hogere rechter over de kop gaat enzovoorts. De zichtbaarheid van de onderlinge verschillen werkt competitie in de hand maar maakt ook een billijker werklastverdeling mogelijk. Rechters die minder kunnen verstouwen dienen minder zittingen en zaken te doen, wat ook geldt voor beginnende en oudere rechters. Jongere rechters en medewerkers dienen minder zaken te doen teneinde de nodige vaardigheden, ervaring, kennis en kunde te verwerven. De middenmoters in aanstellingsjaren dienen meer werklast op zich te nemen, zij zijn in de kracht van hun leven en werk en zullen op hun toppen moeten presteren. Oudere rechters en medewerkers vanaf de zestig jaar zouden minder werk moeten worden toebedeeld teneinde de vrijvallende tijd te besteden aan kennisoverdracht, het coachen en begeleiden van jongere collega’s. Meer recht doen aan onderlinge kwaliteiten en verschillen leidt tot een meer uitgebalanceerde verdeling van de schaarste. Om de werkvoorraad niet te laten oplopen is nodig dat er innovatiever wordt gewerkt, waarbij rechters op prestaties (aantallen vonnissen) worden gestuurd en zij hun eigen werk beter moeten organiseren.

Minder overhead, meer standaardwerk en verschillende werkmodellen genereren ruimte voor versnelling van de rechtspraak, aandacht voor bijzondere zaken en zelfs werklastverlaging. Om de budgetten te herschikken richting de zaken die ertoe doen zal er per gerecht meer inzicht moeten ontstaan in achterstanden, doorlooptijden, financiële tekorten en rechterlijke behandeltijden. Sturen in de mist kost veel belastinggeld en schept wantrouwen jegens en binnen de rechterlijke macht. Meer expliciete competitie tussen rechters, beloningen met de interessante strafzaken en promoties, scheppen een minder gesloten bolwerk, genereren ongetwijfeld andere spanningen binnen de paleizen van justitie, maar is nodig om de rechterlijke macht een normalere en efficiënter werkende organisatie te maken. Cijfermatige druk op de rechterlijke prestaties is goed, onder druk wordt meer vloeibaar.

Rinus Otte
Hoogleraar rechtspleging RUG en senior raadsheer Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

Deze post is een bewerking van het artikel “De (on)zin van marktwerking en
kwantificering in de rechtspraak”
zoals dat in april 2013 in Ars Aequi verscheen en onderdeel van een reeks bijdragen over de rechtspraak en de organisatie daarvan die tegelijk hier en op de blog IvorenToga.nl verschijnen. Reacties worden gesynchroniseerd.

{ 1 reageer… read it below or add one }

1 a.zecha 26/04/2013 om 17:59

De politieke marktideologie als Haarlemmerolie voor meer goedkope “kwaliteit”? In het onderwijs is goedkoop duurkoop gebleken en in de zorg is goedkoop nog duurder. En terzake van de kwaliteit is deze niet bespreekbaar vermits het eveneens een dogma is.
Politieke ideologieën zijn m.i. hardnekkiger dan religies en schimmelinfecties. .
a.zecha

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: