Een hond die blaft maar nooit bijt

door JWvR op 10/09/2010

in Buitenland, Rechtspraak

Post image for Een hond die blaft maar nooit bijt

Als het Duitse Constitutionele Hof in Karlsruhe zich uitspreekt in een zaak waarin Duits constitutioneel recht wordt uitgespeeld tegenover Europees recht, wordt in de gehele Unie meestal aandachtig en met lichte spanning geluisterd. Sinds de jaren zeventig heeft dit Hof namelijk de reputatie opgebouwd dat het zich niet zonder slag of stoot neerlegt bij de door het Hof van Justitie in Luxemburg gedicteerde suprematie van het Europese recht. Wel werd de laatste jaren steeds vaker opgemerkt dat deze reputatie enigszins sleets begint te raken. Het Bundesverfassungsgericht, zo klonk het, laat weliswaar bij tijd en wijlen vervaarlijk zijn tanden zien, maar bijt uiteindelijk nooit. (‘Nur knurren, nicht beissen’, zoals de Duitsers zelf zeggen.)

Recentelijk belandde er echter een zaak op de burelen in Karlsruhe die door veel commentatoren werd gezien als een uitgelezen kans voor het Hof om met dit verwijt af te rekenen. In deze zaak, Honeywell, zag het Duitse Hof zich geconfronteerd met de grondwettigheid van de Mangold-rechtspraak van diens collega in Luxemburg. Deze jurisprudentie draait, kort gezegd, om de vraag in hoeverre de nationale wetgever zich bij het in elkaar draaien van arbeidswetgeving dient te houden aan Europese normen over discriminatie op grond van leeftijd. De Europese wetgever heeft zo’n tien jaar geleden een richtlijn opgesteld die zulke discriminatie verbiedt. Richtlijnen hebben alleen niet zonder meer werking in de rechtsordes van de lidstaten. In beginsel is dit pas het geval wanneer zij zijn omgezet in nationaal recht. En als zij al zelfstandig directe werking hebben, is het toepassingsbereik van richtlijnen beperkt tot geschillen die ontstaan vanuit verticale verhoudingen. Tussen private partijen werkt een richtlijn in principe niet.

Dit alles weerhield het Europese Hof er echter niet van om het in de bewuste richtlijn opgenomen verbod op leeftijdsdiscriminatie de afgelopen jaren in een aantal zaken, laatstelijk nog in januari van dit jaar, toch van toepassing te verklaren op private Duitse geschillen. In wat een knap staaltje van juridische hocus pocus genoemd kan worden, redeneerde het Luxemburgse Hof namelijk dat de richtlijn in kwestie een uiting vormde van een algemeen rechtsbeginsel met dezelfde strekking. En een beroep daarop liep niet stuk op de vereisten die in acht moeten worden genomen voor directe werking van een richtlijn.

De Mangold-rechtspraak van het Europese Hof oogstte om een aantal redenen kritiek. In de eerste plaats werd tegengeworpen dat de Europese rechter zich niet dient te mengen in de sociale politiek van een lidstaat. In de tweede plaats werd betoogd dat met de introductie van algemene rechtsbeginselen in deze context de hele functie van richtlijnen wordt uitgehold. Tot slot was er kritiek op de specifieke vondst van een algemeen rechtsbeginsel dat leeftijdsdiscriminatie verbiedt. Voorwaarde voor het bestaan van zo’n beginsel is dat het breed geworteld is in de constitutionele tradities van de lidstaten en in internationale verdragen. Op beide punten lijkt daar echter geen sprake van.

Zou Karlsruhe korte metten maken met deze wel erg rekkelijke opvatting van wat de lidstaten aan Europa hebben overgedragen om te waarborgen? Volgens sommige mensen, waaronder voormalig Bondspresident Roman Herzog, was het hoog tijd dat het Constitutionele Hof de trekker eens zou overhalen. Als Mangold geen ‘ausbrechende Rechtsakt’ vormde, wat dan wel? Twee weken geleden bleek echter dat de Duitse rechter andermaal niet bereid was om het Europese Hof voor het hoofd te stoten. Voortbouwend op de notie van ‘Europarechtfreundlichkeit’, waarmee het in zijn Lissabon-uitspraak op de proppen was gekomen, oordeelde Karlsruhe in Honeywell dat het alleen in uiterste gevallen zal overgaan tot het buiten toepassing laten van Europees recht in het kader van een ultra vires-controle. Hoewel het ook in Honeywell zijn mantra herhaalde dat Europees recht wat betreft zijn geldigheid in laatste instantie afhankelijk blijft van Duits recht, stelde het Hof voorop dat het niet de bedoeling is dat het integratieproces schade oploopt. Dit betekent dat Karlsruhe respecteert dat Luxemburg ‘unionseigenen Methoden der Rechtsfindung’ hanteert. Sterker nog, volgens het Duitse Hof heeft de Europese rechter zelfs ‘Anspruch auf Fehlertoleranz’. Ultra vires is volgens Karlsruhe alleen die Europese regeling of handeling die onmiskenbaar en op structurele wijze inbreuk maakt op de door de lidstaten tot stand gebrachte bevoegdheidsverdeling tussen Unie en lidstaten. En daarvan was in de Mangold-jurisprudentie geen sprake.

Met zijn Honeywell-uitspraak schroeft het Bundesverfassungsgericht het dreigingsniveau voor een ‘guerre des juges’ op een vrij permanente manier terug naar DEFCON 5 (Amerikaans militair jargon voor normale vredessituatie). Interessant aan de uitspraak is verder dat het Duitse Hof voor het eerst openlijk onderstreept dat het pas tot een toets van Europees recht zal overgaan als een kwestie eerst via de prejudiciële procedure is voorgelegd aan het Hof in Luxemburg. Vanuit het oogpunt van Europese integratie lijkt dit alles op het eerste gezicht goed nieuws. Een frontale botsing tussen Karlsruhe en Luxemburg is niet iets wat de toch al geplaagde Unie er op dit moment bij kan hebben. Aan de andere kant blijft toch ook wel het gevoel van een gemiste kans hangen. Een tik op de vingers van Luxemburg had ook louterend kunnen werken. Als de rechtsorde van de Unie, zoals veel mensen beweren, werkelijk pluralistisch van aard is, dan is het ‘all in the game’ dat incidenteel correcties worden uitgedeeld. Dit houdt de zaak alleen maar scherp, zou je kunnen redeneren. Een waakhond die blaft maar nooit bijt, kan zo’n corrigerende rol echter niet vervullen. Die geef je een aai over de bol en laat je vervolgens links liggen.

{ 5 reacties… read them below or add one }

1 MD 10/09/2010 om 12:11

Een interessant geval weer. Wel apart dat een beroep op de richtlijn slaagt, terwijl het, als ik het goed gelezen heb, het algemene rechtsbeginsel (waar dat ook vandaan moge komen) is dat de overtreden norm vormt. Ik kreeg althans de indruk dat volgens het Hof de richtlijn, die als zodanig niet horizontaal werkt, de uiting vormt van het rechtsbeginsel, dat wel horizontaal werkt. Als dat zo is, zou strikt logisch gezien op zijn minst ook een beroep moeten worden gedaan op het rechtsbeginsel. Aan de andere kant: Wellicht heeft het HvJ EU de rechtsgronden aangevuld?

2 JWvR 10/09/2010 om 13:05

Misschien ben ik niet duidelijk genoeg geweest. Het is inderdaad niet het beroep op de richtlijn dat slaagt, maar ‘het in de bewuste richtlijn opgenomen verbod op leeftijdsdiscriminatie’. Dus niet de richtlijn zelf, maar het verbod als algemeen rechtsbeginsel. Wel is de richtlijn instrumenteel in het ‘openbaren’ van dit beginsel. Hierdoor krijg je een beetje een kip-ei verhaal.

3 GB 10/09/2010 om 13:08

Mooi! Zonder specifieke kennis van deze kwestie: zou het kunnen zijn dat Karlsruhe hoopt dat ze zich in Luxemburg eerst in abstracto onderwerpen aan de Duitse Fehlertoleranz? Of heeft het HvJEG dat al een keer gedaan? Anders is het Duitse gedrag misschien toch strategisch. Eerst een verklaring van goed gedrag, dan de wapenvergunning aanvragen en dan de waakhond pas uit het hok!

Hoe waardeer jij trouwens de vraag wie er het eerst een plasje mag doen? Maakt het BVerfG zich machtig door ‘in laatste instantie’ te blijven oordelen, of schikt het zich juist in de positie dat het HvJEG de ‘omvang van het geschil’ en vooral ook de inzet kan bepalen?

4 JWvR 10/09/2010 om 13:40

Mijn persoonlijke inschatting is dat we Duitse fikkie niet snel uit zijn hok zullen zien komen. In sommige opzichten lijkt Honeywell een kopie van de Solange-rechtspraak uit de jaren ’70, ’80 en ’90. Hierin werd zoals je wellicht bekend is eerst door Karlsruhe gedreigd dat Luxemburg moest oppassen als grondrechten in het geding waren, om uiteindelijk een redelijk blind vertrouwen uit te spreken in de grondrechtenbeschermingscapaciteit van het Europese Hof. In Honeywell zie je dat nu min of meer hetzelfde gebeurt ten aanzien van zogenaamde ultra vires-zaken, dwz. zaken waarin de vraag van bevoegdsheidsoverschrijding door de Unie centraal staat.

Dat Karlsruhe nog steeds volhoudt in laatste instantie te mogen/moeten oordelen over de grondwettigheid van Europees recht is door Honeywell volgens mij vooral van symbolische betekenis. Ik kan me dan ook voorstellen dat Duitse juristen in de toekomst als het om Europese vragen gaat Karlsruhe links zullen laten liggen. Het kwartje dat dit hondje niet bijt moet nu onderhand wel gevallen zijn.

Aan de andere kant weet je natuurlijk nooit zeker hoe dingen zich zullen ontwikkelen. Denk aan politieke context e.d. Verder zal ook veel afhangen van het feit welke personen het robijnrode fluweel in Karlsruhe om de schouders hebben hangen.

5 JU 13/09/2010 om 11:47

Weer een mooi stuk JW. Je laatste opmerking is denk ik helemaal waar: het vooral een kwestie van politieke context en personele bezetting.

Honeywell zou inderdaad een uitgelezen kans zijn geweest als het Duitse Hof er op had zitten wachten om zijn nieuwe waterpistool eens uit te proberen. Maar ik denk niet dat het Hof daar op zit te wachten. Dat waterpistool is er, schat ik in, niet alleen maar voor als de kwestie zich juridisch leent voor ingrijpen, maar vooral ook als de waarden die het Duitse Hof fundamenteel acht echt in het geding zijn. Ik denk niet dat het Hof de trekker graag overhaalt in een vrij technische kwestie – hoe vergaand de gevolgen voor de interactie tussen nationaal en Europees recht ook mogen zijn – en waarin het HvJEG zich bovendien als de beschermheer van het gelijkheidsbeginsel opwerpt. Dan wordt het BVerfG in de eigen ogen de bad guy en dat kan de bedoeling niet zijn. Het Hof zal zijn kwartjes opsparen tot er echt een constitutioneel moment aan de orde is (om terminologie die GB eerder op dit blog introduceerde te gebruiken), en dán wil het niet tegengeworpen krijgen dat de eigen rechtspraak de hogere orde van het Unierecht accepteert. Typisch staaltje van de behoedzame Duitse juristenpsyche dus.

Wat mij betreft blijven we daarom met zijn allen nog een tijdje doorgaan met het vrolijke gezelschapsspel: doet ‘ie ‘et of doet ‘ie ‘et niet?. Ontneem me nou niet mijn illusies…

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: