Eerste Kamer bewijst Donner een dienst

door JU op 07/10/2011

in Bestuursrecht, Grondrechten, Haagse vierkante kilometer, Rechtspraak

Post image for Eerste Kamer bewijst Donner een dienst

Het recht is geen exacte wetenschap. Dat gegeven werd vorige week mooi gedemonstreerd door de Volkskrant. Die was de staatsrechtelijke kroeg ingedoken om de meningen te peilen over het spoedwetje-Donner dat de ID-kaart met terugwerkende kracht weer betaalbaar moet maken. Betaalbaar aan de overheid welteverstaan.

De Volkskrant pakte het een beetje groot aan en had kennelijk naar alle delen van het land gebeld. De reacties konden losjes langs een meetlat oost-west worden gelegd. In de Randstad was de kritiek het felst. De Leidse hoogleraar Wim Voermans vond het een broddelpot en zag terugwerkende kracht stranden op het rechtszekerheidsbeginsel. Zoiets had Jon Schilder eerder laten horen vanuit de VU-toren. In het oosten zag men het minder zwart in. Juridisch geen enkel punt, liet Hansko Broeksteeg vanuit Nijmegen weten. De reacties uit het noorden (Hans Engels: van Groningen naar Den Haag, overstappen in Leiden) en zuiden (tourblogger Wytze van der Woude, Maastricht) zaten daar een beetje tussenin. ‘Niet fraai, maar ook niet verboden’, liet de laatste optekenen.

Met de plenaire behandeling in de Eerste Kamer voor de deur: tijd om eens te kijken hoe het ècht zit.

Het lijkt goed om dan meteen maar verschil te maken tussen de vraag of het rechtszekerheidsbeginsel zich tegen terugwerkende kracht verzet, en de vraag of iemand regering en parlement daar ook (bindend) op wijst.

Het antwoord op die eerste vraag is tamelijk onduidelijk. Kies is het inderdaad niet om belastingen met terugwerkende kracht op te leggen. Maar tegelijkertijd gaat het bij rechtszekerheid niet om een haarscherpe regel, maar om een beginsel dat afweging met andere belangen toelaat. Het komt dus aan op de vraag of de financiële belangen van de overheid een legitieme en voldoende zwaarwegend reden voor terugwerkende kracht zijn.

Dat is in de eerste plaats aan Tweede en Eerste Kamer. Doorgaans wordt dan een drietrapsraket van de Raad van State gehanteerd. Terugwerkende kracht mag mits de regeling voldoende kenbaar is, sprake zou zijn van misbruik op grote schaal van de te repareren regelgeving, en van aankondigingseffecten bij het wijzigen ervan. In gewonemensentaal: ik stond zelf nog niet op de stoep van het gemeentehuis voor die kaart, maar als Donner had gezegd dat de regeling over drie weken gewijzigd zou worden, was ik toch nog effe snel gegaan.

Over de invulling van die eisen valt te twisten. Het Kamerdebat laat dat zien. De regeringspartijen, de PVV overigens weer als vanouds voorop, vinden dat aan al die voorwaarden prima is voldaan. De oppositie ziet het volstrekt anders. Blijft de vraag over of de rechter het Donner en de gemeenten nog lastig kan maken, gesteld dat de terugwerkende kracht van de spoedwet volgende week niet sneuvelt aan de pijp van SGP-senator Holdijk.

Op het eerste gezicht wordt dat lastig. De bevoegdheid-met-terugwerkende-kracht voor gemeenten om de IDonnertax te heffen wordt hier vastgelegd in een formele wet. Aan het rechtszekerheidsbeginsel kan de rechter haar dus niet toetsen. Zo leest de Hoge Raad zelf tenminste artikel 120 Grondwet.

Wel kan de rechter de wet toetsen aan het eigendomsrecht van artikel 1 Eerste Protocol EVRM. Twee jaar  zette de Hoge Raad bijvoorbeeld de leesbril maar even op toen de wetgever de PC-privéregeling met terugwerkende kracht besloot af te schaffen (LJN BI1909). De wetgever ging toen met de hakken over de sloot over: het verdiende allemaal geen schoonheidsprijs, maar helemaal verboden was terugwerkende kracht in dit geval niet.

Maar, zo klinkt het vanuit Randstedelijk Staatsrecht, die rechtspraak gaat meestal over extraatjes, over subsidies en aftrekposten,en niet over het instellen van een spiksplinternieuwe heffing. Een subsidie of een aftrekpost kan, met andere woorden, best met terugwerkende kracht worden afgeschaft, maar het instellen van een extra heffing is different koek. Dat klinkt plausibel. Maar is het ook in te lezen in artikel 1 EP?

Het EHRM laat nationale overheden normaal gesproken nogal wat ruimte bij het vormgeven van de eigen belastingregels. Zo overwoog het in 2003:

‘it is recognised that a Contracting State, not least when framing and implementing policies in the area of taxation, enjoys a wide margin of appreciation and the Court will respect the legislature’s assessment in such matters unless it is devoid of reasonable foundation’

Is terugwerkende kracht als zodanig ‘devoid of resonable foundation’? Het lijkt er niet op. Het Hof vervolgt namelijk:

‘the fact that the legislation applied retroactively in the applicants’ case does not constitute per se a violation of Article 1 of Protocol No. 1, as retrospective tax legislation is not as such prohibited by that provision. The question to be answered is whether, in the applicants’ specific circumstances, the retrospective application of the law imposed an unreasonable burden on them and thereby failed to strike a fair balance between the various interests involved.  (…)

Whether it [retroactive application, JU] is compatible with Article 1 of Protocol No. 1 depends, first, on the reasons for the retroactivity and, secondly, on the impact of the retroactive law on the position of the applicants’.

Het gaat dus om de redenen voor de terugwerkende kracht aan de ene kant, en de impact op individuele rechtszoekenden aan de andere kant. Bij die afweging lijkt mij geen rol te spelen of het gaat om het schrappen van een aftrekpost, danwel om het introduceren van een nieuwe heffing. Wel kan relevant zijn dat het hier gaat om iets waarvoor tot voor kort steevast – zij het zonder adequate rechtsbasis – werd betaald. Met inbreuken op gerechtvaardigde verwachtingen zou het dus weleens mee kunnen vallen. De financiële belangen van de overheid kunnen, mits ernstig genoeg, ook best een rol spelen zij het dat de overheid zich wel erg graag liet ‘verrassen’ door het arrest van de Hoge Raad. De kwestie speelde tenslotte al een tijd. Dat punt kwam in de Tweede Kamer wel aan de orde, maar werd door het kabinet nogal losjes van tafel geveegd onder het motto: ‘met lagere rechtspraak kun je geen rekening gaan houden”. Aan plannen B doet Den Haag kennelijk niet.

Al met al geen makkelijke afweging. Duidelijk is wel dat de wetgever daarbij het voortouw heeft. A wide margin in goed Straatsburgs. Maar dan moet wel duidelijk zijn dat de wetgever de belangen ook zorgvuldig afweegt. Gedragen regering en parlement zich als olifanten in de porseleinkast, die het enkel om de financiële belangen van de Staat en de gemeenten gaat, dan kan dat voortouw weleens een zijden draadje blijken. Janneke Gerards wees daarop al eerder. De Eerste Kamer bewijst Donner dus een dienst door er maar eens goed voor te gaan zitten. Met overhaaste machtspolitiek is niemand gediend. Dat zou de toekomstige vice-president van de Raad van State toch ook moeten weten?

(PS foto: R. Wijnants)

{ 1 reageer… read it below or add one }

1 RK 09/10/2011 om 16:51

Over dit onderwerp heeft Pauwels in 2009 een prachtig proefschricht aan de UVT geschreven met als titel: “Terugwerkende kracht van belastingwetgeving: gewikt en gewogen”.

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: