Gastpost: Crisis en Herstelwet II

door Redactie op 04/10/2009

in Haagse vierkante kilometer

In de Crisis- en herstelwet staat een voorstel voor een relativiteitseis in het bestuursrecht:

‘De administratieve rechter laat toetsing van het bestreden besluit aan een geschreven of ongeschreven rechtsregel achterwege, indien de rechtsregel niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich beroept op schending van die rechtsregel.’

Daarover valt een aantal opmerkingen te maken. Lees verder voor de opmerkingen van prof. Bart Jan van Ettekoven.

Allereerst valt op dat de wetgever heeft willen aansluiten bij de tekst van de relativiteitseis in het privaatrecht, neergelegd in artikel 6:163 BW. Vanwege de noodzaak de eenheid tussen privaatrecht en bestuursrecht te bewaken, valt dit toe te juichen. Dan is er de keuze om de relativiteitseis vorm te geven als verplichting voor de rechter, en niet als bevoegdheid. Uit de toelichting volgt dat de wetgever van een facultatieve formulering, dat wil zeggen als bevoegdheid voor de rechter, heeft afgezien om het gevaar van rechtsongelijkheid tegen te gaan, en om (extra) procedures te voorkomen over de vraag of de bestuursrechter de relativiteitseis redelijkerwijs wel of niet had mogen toepassen. Dat lijkt mij een verstandige keuze. Er is niet gekozen voor het model van de exceptie of het relativiteitsverweer. Uit de verplichting voor de rechter leid ik af dat de rechter de relativiteitstoets ambtshalve heeft te verrichten op alle beroepsgronden. In zoverre is geen aansluiting gezocht bij het privaatrecht, waar de regel geldt dat de rechter alleen toetst aan de relativiteitseis als daar door de tegenpartij een beroep op wordt gedaan. De verplichte ambtshalve toetsing van alle beroepsgronden op relativiteit zal in het begin leiden tot enige onzekerheid en tot extra hoger beroepen. Te verwachten is echter dat de rechter binnen afzienbare tijd per publiekrechtelijke bevoegdheid de gewenste duidelijkheid zal verschaffen. Daarbij zal behulpzaam zijn dat de wetgever in (nieuwe) wettelijke regelingen (meer) aandacht besteed aan het beschermingsbereik van die regeling.

Belangrijk is ook de keuze om de relativiteitseis alleen te laten gelden voor (hoger) beroep op de rechter en niet voor de bezwaarprocedure bij het bestuur. Ook die keuze kan ik onderschrijven. Op deze wijze wordt de besluitvorming in bezwaar niet (extra) belast met toepassing van deze rechtsregel. Dat past bij het karakter van de bezwaarprocedure als verlengde besluitvorming met een integrale bestuurlijke heroverweging op recht- en doelmatigheid. Het bestuur moet de bezwarenprocedure vooral gebruiken om een verstandig en rechtmatig besluit te nemen. In deze fase is het ongepast dat op een terecht beroep op strijd met een wettelijk voorschrift niet zou behoeven te worden ingegaan als niet is voldaan aan de relativiteitseis. Dat geldt eens te meer voor het niet hanteren van een relativiteitseis bij de reactie op het inbrengen van zienswijzen in het kader van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. De gemaakte keuze heeft tot gevolg dat het kan voorkomen dat iemand in beroep geen reactie van de rechter krijgt op zijn klacht dat het bestuur bij het heroverwegingsbesluit de in bezwaar door hem naar voren gebrachte normschending ten onrechte heeft gepasseerd, in het geval die norm niet is geschreven ter bescherming van zijn belangen. Verheij geeft aan dit geen probleem te vinden; ik deel zijn mening. Het is de consequentie van het aanvaarden van een relativiteitseis en het leggen van de ‘knip’ tussen bezwaar en beroep. Dat geldt ook voor argumenten die niet zien op de rechtmatigheid, maar op de doelmatigheid van het besluit.

De regeling is voorts zo vormgegeven dat deze toepassing vindt bij de inhoudelijke beoordeling van het besluit aan de hand van de daartegen aangevoerde beroepsgronden en niet in het kader van de ontvankelijkheid. Ook hiermee kan worden ingestemd, al was het maar omdat de rechtzoekende meerdere beroepsgronden kan aanvoeren en per beroepsgrond aan de hand van de ingeroepen norm, zonodig na aanvulling van de rechtsgronden, moet worden beoordeeld of deze strekt tot bescherming van de belangen van de rechtzoekende. Het is ongewenst dit onderzoek, dat ingewikkeld kan zijn, uit te voeren in het kader van de ontvankelijkheidstoets. Bovendien kent de Awb met betrekking tot beroepsgronden geen partiële ontvankelijkheid van het beroep.

Uit het voorstel van wet en de toelichting volgt tevens dat de wetgever zich op het standpunt stelt dat noch het Europees recht noch het Verdrag van Århus in de weg staan aan de invoering van een relativiteitseis. Dat lijkt mij juist voorzover wordt gegarandeerd dat het betrokken publiek en NGO’s in milieukwesties toegang tot de rechter hebben om de handhaving van rechtstreeks werkend Europees recht te kunnen afdwingen, en het beschermingsbereik van die Europese rechtsregels niet te beperkt wordt opgevat. Het Nederlandse bestuurs(proces)recht kan echter, ook na invoering van deze relativiteitseis, aan die voorwaarden voldoen.

Voor de praktijk is van groot belang op welke wijze de bestuursrechter inhoud gaat geven aan de relativiteitseis. Om ‘Duitse toestanden’ te voorkomen is het wenselijk dat de rechter probeert de relativiteitstoets zo eenvoudig mogelijk te houden. Individuele belangen van burgers die parallel lopen met het algemeen belang waar de regeling of het voorschrift op ziet, moeten in beginsel worden geacht binnen het beschermingsbereik van die norm te vallen. Verder zal de rechter het beschermingsbereik van rechtstreeks werkende Europese rechtsregels, en met name milieuvoorschriften, niet te beperkt mogen opvatten, om – mede uit oogpunt van gemeenschapstrouw – te bewerkstelligen dat het betrokken publiek de naleving van Europees recht (ook) via de rechter kan afdwingen.

Uit doel en strekking van de geschonden norm zal moeten worden afgeleid ter bescherming van welke belangen deze is opgesteld. De toelichting bij de wet kan daarbij behulpzaam zijn, en soms de parlementaire behandeling. Ook de plaats van de norm binnen de wettelijke regeling, en het doel en de strekking van die regeling kunnen aanwijzingen geven over het beschermingsbereik van het betreffende voorschrift. Als over dat bereik na een gedegen zoektocht onduidelijkheid blijft bestaan, zou als regel kunnen worden gehanteerd dat de rechtzoekende het voordeel van de twijfel krijgt, omdat niet is gebleken dat de ingeroepen norm niet is geschreven ter behartiging van het geschonden belang. Zo wordt bereikt dat het oordeel dat het belang van de rechtzoekende buiten het beschermingsbereik van de norm valt enige evidentie moet hebben.

Met een paar voorbeelden zal ik duidelijk maken wat de werking van de relativiteitseis zal zijn.

1. De kraakster die opkomt tegen de bouw/sloopvergunning voor de woontoren met appartementen zal niet mogen aanvoeren dat de lengte van het aanrecht in de keukens van de nieuwbouw in strijd is met artikel 4.82 Bouwbesluit, omdat die norm niet is geschreven ter bescherming van haar (woon)belang.

2. De exploitant/concurrent van de parkeergarage zal geen beroep mogen doen op wettelijke regels over luchtkwaliteit, omdat die regels niet dienen ter bescherming van de getroffen concurrentiebelangen.

3. De supermarktondernemer/concurrent die procedeert tegen de bouwvergunning met vrijstelling (of: ontheffing) voor een andere supermarkt in de gemeente zal zich niet mogen beroepen op overschrijding van de achtergevelrooilijn, de welstandsaspecten en het ontbreken van voldoende parkeergelegenheid, omdat de betreffende normen niet strekken ter bescherming van zijn belang gevrijwaard te blijven van (onrechtmatige) concurrentie.Wel zal de ondernemer een beroep mogen doen op normen die beogen te voorkomen dat het lokale voorzieningenniveau ter plaatse duurzaam ontwricht raakt. Via een beroep op het gelijkheidsbeginsel zal de ondernemer tevens aan de kaak mogen stellen, dat de voorschriften van de bestreden vergunning van eenzelfde gestrengheid zijn als de voorschriften verbonden aan zijn eigen vergunning. Daarbij dient de rechter te beoordelen of er sprake is van (on)gelijke gevallen en – zonodig – of er een deugdelijke reden is voor de ongelijke behandeling. De beoordeling blijft beperkt tot de (on)gelijkheid en kan er niet toe strekken dat wordt getoetst of de materiële norm op rechtmatige wijze is toegepast, indien die norm niet is geschreven ter bescherming van de concurrent in zijn belang.

4. De villabewoners die opkomen tegen de tijdelijke bouwvergunning met vrijstelling voor het asielzoekerscentrum mogen niet aanvoeren dat het besluit tot gevolg zal hebben dat de asielzoekers zullen lijden onder een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat vanwege de geluidsoverlast van de achter het centrum gelegen spoorlijn.

5. Aan de bewoners van de villawijk die opkomen tegen het besluit tot vestiging van een woonwagenkamp kan het relativiteitsvereiste niet worden tegengeworpen als zij betogen dat de vestiging er toe zal leiden dat ter plaatse van hun villa’s de geluidsnormen zullen worden overschreden. De ingeroepen rechtsregel strekt dan immers wel ter bescherming van de bewoners van de villawijk. Zij mogen echter niet aanvoeren dat het besluit onrechtmatig is omdat de woonwagenbewoners te veel geluidsoverlast zullen ondervinden van een nabijgelegen zwembad.

6. De bewoner van de villawijk die geen zicht heeft op het woonwagenkamp, mag zich niet beroepen op welstandsbepalingen, de omwonende die vanuit zijn woning wel rechtstreeks zicht heeft op het woonwagenkamp, mag dat wel.

7. De omwonenden die opkomen tegen de vrijstelling voor het gebruik van een naast hun woning gelegen perceel als buitenplaats / speelterrein voor kinderen van een buiten schoolse opvang mogen geen beroep doen op de regels van de Wet op de Kinderopvang, omdat die zijn geschreven ter bescherming van de belangen van de kinderen (en hun ouders/verzorgers), en niet ter bescherming van de belangen van omwonenden. Dat geldt evenzeer voor de omwonenden die opkomen tegen de exploitatievergunning van de seksinrichting met een beroep op inrichtingseisen, gebruiks-, gedrags-, en gezondheidsvoorschriften, waaronder de grootte van de beschikbare werkkamers. Die normen zijn geschreven ter behartiging van de belangen van de betrokken werknemers, en niet voor de belangen van de omwonenden.

8. Een buurman kan in beroep tegen de bouwvergunning voor verbouwing van het naastgelegen pand niet aanvoeren dat de afmetingen van de inpandige trap niet voldoen aan artikel 2.34 van het Bouwbesluit, omdat die norm is geschreven ter bescherming van de belangen van bewoners/gebruikers van het betreffende pand en niet voor die van de buren. Wel mag de buurman aanvoeren dat de brandwerendheid van de draagconstructie en van inpandige voorzieningen niet voldoet aan artikel 2.12 Bouwbesluit, omdat de in die bepaling gegeven normen mede strekken ter bescherming van omwonenden.

9. Een milieuorganisatie mag zich in beroep tegen het besluit dat de uitbreiding van een luchthaven mogelijk maakt niet beroepen op staatssteunregels van het EG-verdrag.
Als ik het goed zie, zullen de beperkingen als gevolg van de relativiteitseis vooral voelbaar zijn voor concurrenten. Ik heb daar geen moeite mee. Het voelt niet echt als aantasting van rechtsbescherming als concurrenten zich moeten beperken in de gronden die ze aanvoeren. Enige beperking zal er zijn voor omwonenden die zich beroepen op contraire belangen of op normen die evident niet zijn geschreven ter bescherming van hun belangen. Ook dat ervaar ik als winst. Het zal een rem zetten op juridisering, de zoektocht naar vernietigingsgronden die geen relatie hebben met de geschonden belangen en bijdragen aan minder ongewenste vernietigingen. Bij een uitleg als hiervoor gepropageerd zullen omwonenden zich mogen beroepen op milieuregels, omdat die doorgaans ook de belangen van omwonenden van een inrichting beogen te beschermen. Ook voor belangengroeperingen verwacht ik niet een substantiële beperking van het aantal gronden dat zij mogen aanvoeren. Doorgaans beroepen natuur- en milieugroepen zich op normen die vanwege het belang dat zij op grond van hun doelstelling in het bijzonder behartigen, moeten worden geacht mede te zijn geschreven ter bescherming van hun belangen. Zo zal een vogelvereniging zich kunnen beroepen op de betreffende normen uit de Flora- en faunawet en de Vogelrichtlijn, en een vereniging tot natuurbehoud een beroep mogen doen op de Natuurbeschermingswet 1998 en de Habitatrichtlijn.

Als de Crisis- en herstelwet per 1 januari 2010 in werking treedt en komt te vervallen per 1 januari 2014 heeft de bestuursrechtspraak vier jaar de tijd om inhoud te geven aan de relativiteitseis en om te laten zien dat die eis kan bijdragen aan een meer reële rechtsbescherming. Het is een proefperiode waarin ervaring kan worden opgedaan, en waarin de belangrijkste knopen over het beschermingsbereik van vaak voorkomende bepalingen kunnen worden doorgehakt. Daarbij is gunstig dat het aantal besluiten dat onder het bereik van de CH-wet valt beperkt is en dat korte uitspraaktermijnen gelden, omdat de hoogste bestuursrechter daarmee in staat wordt gesteld op korte termijn de gewenste duidelijkheid te verschaffen.

Het kan zijn dat invoering van de relativiteitseis in de CH-wet niet bijdraagt aan veel tijdwinst in de afdoening van procedures, de Raad van State waarschuwt voor overspannen verwachtingen op dit punt. De relativiteitseis draagt er wel toe bij dat de bestuursrechter niet op alle beroepsgronden hoeft in te gaan. Hij kan dan meer aandacht besteden aan de belangen van de rechtzoekende die door het besluit rechtstreeks worden geraakt, en zodoende proberen de kern van het geschil te raken.

Het is wenselijk de toepassing van de relativiteitseis in de CH-wet tijdig te evalueren, zodat met de uitkomsten ervan rekening kan worden gehouden bij de invoering van een relativiteitseis in de Awb. Daarbij ga ik er van uit dat het wel enige jaren zal duren voordat de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in het Staatsblad staat.

Invoering van een relativiteitseis zal er toe leiden dat de belanghebbende zich niet op alle normen kan beroepen. Als de belanghebbende niet valt onder het beschermingsbereik van het ingeroepen wettelijke voorschrift, dan zal de betreffende beroepsgrond onbesproken dienen te blijven. Deze uit oogpunt van subjectivering zinvolle en wenselijk uitbreiding van ons bestuursprocesrecht zal in de Awb worden opgenomen. Maar het kan nog jaren duren voordat de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, waarin die relativiteitseis is opgenomen, in het Staatsblad staat. Ondertussen staat de relativiteitseis wel in de Crisis- en herstelwet. Voor het realiseren van (categorieën) ruimtelijke en infrastructurele projecten genoemd op de bijlagen I en II bij die wet, al dan niet opgenomen in een milieuontwikkelingsplan, zal veelal nadere besluitvorming nodig zijn, waaronder omgevingsvergunningen. Voor beroepen tegen dergelijke besluiten geldt de relativiteitseis. Voor beroepen tegen omgevingsvergunningen die niet vallen binnen de reikwijdte van de Crisis- en herstelwet, geldt die relativiteitseis niet.

Zo zal voor beroepen tegen besluiten nodig voor realisering van woningbouwprojecten vanaf 21 woningen een relativiteitseis gelden, en voor projecten tot 20 woningen niet. Voor beroepen tegen besluiten voor de realisering van sommige wegprojecten en bruggen zal wel een relativiteitseis gelden, en voor al die andere (nog) niet genoemde wegprojecten en bruggen niet. Voor beroepen tegen een milieuontwikkelingsplan met bijbehorend bestemmingsplan geldt de relativiteitseis wel, voor bestemmingsplannen (ongeacht de omvang en ingrijpendheid) die niet vallen onder de reikwijdte van de Crisis- en herstelwet geldt de relativiteitseis niet. Dit verschil is logisch noch consistent. Er is mijns inziens dan ook alle aanleiding om de relativiteitseis alsnog in de Wabo op te nemen, eventueel door een daartoe strekkende wijziging van de Crisis- en herstelwet.

[1]N. Verheij, ‘Uit zuinigheid naar relativiteit. Naar een Schutznormvereiste in het bestuursrecht.’, in Het bestuursrecht beschermd (Stroinkbundel), Den Haag 2006, p. 112.

{ 3 reacties… read them below or add one }

1 RB 04/10/2009 om 13:47

Een interessante bijdrage over het relativiteitseis in de Crisis- en Herstelwet. Ik vind het jammer dat in de gastbijdrage de relativiteitseis zo instrumenteel wordt beschouwd.

Niet wordt ingegaan op de wenselijkheid van de invoering van het relativiteitsbeginsel. Ik heb grote bedenkingen tegen de invoering van dit beginsel in het bestuursrecht.

Ten eerste wordt door de invoering van de relativiteitseis willens en weten besluiten in strijd met wettelijke voorschriften -ondanks dat daarop is gewezen- geaccepteerd. De voorbeelden van de professor spreken voor zich.
Het eerste voorbeeld kan zo veranderd worden dat de kraker bijvoorbeeld de onveiligheid van de nieuw te bouwen balkons als beroepsgrond opvoert. Dit punt zal onbesproken worden in het beroep.

Zie het 2e voorbeeld. Het is in mijn ogen te zot voor woorden dat een concurrent niet zou aangeven dat niet wordt voldaan aan luchtkwaliteitseisen. Een besluit dat daar niet aan voldoet dient vernietigd te worden.

Ten tweede past de invoering in de ontwikkeling om de rechtsbescherming in het bestuursrecht verder terug te dringen.

Ten derde raakt de invoering van het relativiteitsbeginsel niet alleen de procespartijen, maar ook het algemeen belang. Dit is een groot verschil met de toepassing in het privaatrecht.

Ten vierde nodigt de invoering van het relativiteitsbeginsel uit tot een calculerende overheid.

Door de invoering van de relativiteitseis accepteert de overheid -ondanks dat daarop in de procedure is gewezen- slecht voorbereide besluiten. De rechtsbescherming in Nederland is de afgelopen jaren al stapsgewijs vergaand afgebouwd. Enkele voorbeelden:
-Veel besluiten hoeven niet meer in de Staatscourant gepubliceerd te worden, waardoor het voor landelijk opererende clubs ondoenlijk wordt om het overzicht te bewaren. Ook de niet op naam gestelde kennisgevingen zijn uit de Wm geschrapt.
-Publicaties van bestuursorganen als alleen nog op internet ('op een andere geschikte wijze', art 3:12 Awb). Kortom ga elke week maar op de internetsite kijken!
-Van vergunning naar Algemene regel.

Ik zie het relativiteitsbeginsel in het bestuursrecht als een echt zwaktebod. De overheid weigert echt te investeren in goede wet- en regelgeving en een goede voorbereiding van de besluiten. Men kiest de makkelijkste weg. Maak het beroep minder kansrijk en we kunnen verder. Ik heb daar veel moeite mee!

2 JAdB 04/10/2009 om 21:34

Ik ben geneigd het met RB eens te zijn. Het belang van de handhaving van het objectieve recht wordt steeds meer naar de achtergrond gedrukt. Daardoor ontstaat het risico dat bestuursorganen lakser worden bij de voorbereiding van besluiten. Immers, de kans dat zij voor slechte besluiten worden afgestraft, wordt steeds kleiner.

De schrijver stelt overigens dat gedeeltelijke niet-ontvankelijkverklaring in het bestuursrecht niet mogelijk zou zijn. Dat lijkt me onjuist. Toepassing van de onderdelenfuik leidt immers in veel gevallen tot het partieel niet ontvangen van een beroep.

3 RML 05/10/2009 om 14:14

Dat een concurrent zich niet (altijd) kan beroepen op bv. mileunormen, vind ik passen in de omschrijving van de term belanghebbende.

Maar wie of wat kan zich er dan wel op beroepen?

Zou het niet beter zijn om juist wel te luisteren naar alle aangedragen bezwaar- en beroepsgronden? Zou dat niet juist leiden tot een beter afgewogen besluit?

Zoals RB al zei, de besluitvorming hoeft daardoor niet langer te duren als het bestuursorgaan zich zou kwijten van zijn taak, namelijk het nemen van zorgvuldig voorbereide besluiten, met inachtneming van alle belangen, en duidelijk gemotiveerd waarom bepaalde beslissingen zijn genomen.

Dan komen we misschien ook minder vaak projecten tegen die qua tijd en budget enorme overschrijdingen kennen; iets dat (vreemd genoeg?) in het bedrijfsleven veel minder voorkomt, en anders contractueel dichtgetimmerd is en afgestraft wordt.

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: