Gastpost: Verkiezingen op Sint Eustatius: het onverwachte rechtsgevolg van drie nieuwe wetten

door Ingezonden op 28/02/2018

in Decentralisatie

Post image for Gastpost: Verkiezingen op Sint Eustatius: het onverwachte rechtsgevolg van drie nieuwe wetten

Voor liefhebbers en deskundigen van het Caribische publiekrecht is het geen verrassing: in het overzeese deel van het Koninkrijk is er vrijwel nooit a dull moment. Nauwelijks waren we bekomen van het ingrijpen door het Koninkrijk in Curaçao, teneinde de verkiezingen daar door te laten gaan, of het passeren van de orkanen Irma en Maria zorgde voor een groot conflict tussen Nederland en Sint Maarten dat resulteerde in het aftreden van de regering van Sint Maarten als gevolg van een staatsrechtelijk unicum: een motie van wantrouwen tegen de premier die binnen een week gevolgd werd door een tweede motie van wantrouwen tegen diezelfde premier. En begin februari trad de wet in werking waardoor de Nederlandse regering de bevoegdheid kreeg om alle organen van het Openbaar Lichaam Sint Eustatius te ontslaan of te ontbinden. Het is de eerste keer sinds 1951 dat het paardenmiddel van de bijzondere wet krachtens artikel 132 lid 5 Gw wordt ingezet – en de eerste keer dat dit ten aanzien van een van de drie Caribische openbare lichamen gebeurt, die sinds 10 oktober 2010 deel uitmaken van het staatsbestel van het Land Nederland.

Dát artikel 132 lid 5 van de Grondwet überhaupt van toepassing is op Sint Eustatius, is het gevolg van de zeer recente grondwetswijziging die art. 132a aan de Grondwet toevoegde. Deze bepaling schept de bevoegdheid voor de wetgever om in Caribisch Nederland andere openbare lichamen dan gemeenten en provincies in te stellen en op te heffen en biedt aldus een definitieve grondwettelijke grondslag voor het feit dat deze drie openbare lichamen onderdeel van Nederland zijn. De bepaling maakt het tevens mogelijk om regelgeving vast te stellen waarin afgeweken wordt van normen die voor Europees Nederland gelden (in verband met de bijzondere omstandigheden waarin Caribisch Nederland zich ten opzichte van Europees Nederland bevindt) en verklaart het overgrote deel van de grondwettelijke normen die in werking zijn voor gemeenten en provincies van overeenkomstige toepassing op Bonaire, Sint Eustatius en Saba – de bepalingen in de WolBES die voorafgaand aan de invoering van art. 132a een aan deze grondwettelijke normen gelijkende regeling voor Caribisch Nederland bevatten zijn daarmee in wezen overbodig geworden. Gevolg van de invoering van art. 132a is derhalve onder meer dat artikel 132 Gw van toepassing is geworden op Caribisch Nederland. Het derde lid van art. 132a regelt de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer in de Caribische openbare lichamen; in verband daarmee is ook art. 55 Gw aangepast. De Eerste Kamer wordt voortaan in het Europese deel van Nederland gekozen door de leden van provinciale staten – zoals al sinds 1848 het geval is – en in Caribisch Nederland door kiescolleges die gekozen worden door de ingezetenen van de drie eilanden met de Nederlandse nationaliteit. Dit is het gevolg van het feit dat de invoeging van deze eilanden in het Nederlandse staatsbestel tot een merkwaardige paradox leidde: ons grondwettelijk bestel erkent sinds 1983 het recht van niet-Nederlanders om de volksvertegenwoordiging op het dichtstbij gelegen niveau (mede) te mogen kiezen, maar wijst tegelijkertijd principieel de gedachte af dat niet-Nederlanders invloed mogen hebben op de samenstelling van de Staten-Generaal. Dit zorgde ervoor dat de aanvankelijk door de wetgever voorgestane oplossing om de drie lokale volksvertegenwoordigingen, de Eilandsraden, ook te belasten met de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer onhoudbaar bleek: dat zou ofwel geleid hebben tot invloed van niet-Nederlanders op de samenstelling van de Eerste Kamer, ofwel tot het onthouden van kiesrecht voor de Eilandsraad aan niet-Nederlanders, waardoor zij in een ongelijke positie ten opzichte van niet-Nederlanders in Europees Nederland geplaatst zouden worden. De oplossing die uiteindelijk door de grondwetgever is gekozen is complex, maar juridisch wel sluitend: naast de Eilandsraden (die mede door niet-Nederlanders worden gekozen) worden in Bonaire, Sint Eustatius en Saba kiescolleges ingericht, die uitsluitend door Nederlanders gekozen kunnen worden en die uitsluitend tot taak hebben de Eerste Kamer te kiezen.

De verdere inrichting van deze kiescolleges wordt overgelaten aan de wetgever. Deze heeft er voor gekozen om in de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (de WolBES) en de Kieswet zo veel mogelijk aan te sluiten bij de oorspronkelijke gedachte dat de Eilandsraden de Eerste Kamer zouden kiezen. In elk der openbare lichamen komt een eigen kiescollege; het aantal leden daarvan is gelijk aan het aantal leden van de Eilandsraad (dat is in Bonaire negen en in Sint Eustatius en Saba ieder vijf); leden van de Eilandsraad en Eilandgedeputeerden mogen er lid van zijn; de Gezaghebber is niet slechts voorzitter van de Eilandsraad, maar ook van het kiescollege; en het kiescollege wordt tegelijk met de Eilandsraad verkozen. De wetgever wil er kennelijk voor zorg dragen dat het kiescollege zo veel als mogelijk gaat functioneren als een soort van ‘tweeling’ van de Eilandsraad – maar dan een zonder invloed van niet-Nederlanders. De wijziging van beide wetten is inmiddels door de Eerste Kamer aanvaard, de inwerkingtreding is voorzien voor deze zomer.

De wet van 7 februari 2018 waarin ingegrepen wordt in Sint Eustatius (de tijdelijke wet taakverwaarlozing Sint Eustatius) ontheft intussen alle bestaande organen van het openbare lichaam – Eilandsraad, College van Gedeputeerden, Gezaghebber en Eilandgriffier – van hun functie (art. 2 lid 1 en lid 6) en stelt daar een regeringscommissaris voor in de plaats, bijgestaan door een vervanger (art. 2 lid 2). Deze oefent alle bevoegdheden uit die op grond van de Grondwet en de wet aan de organen van het openbare lichaam toekomen (art. 3). Ook de Rijksvertegenwoordiger oefent zijn bevoegdheden niet uit ten aanzien van Sint Eustatius zolang de tijdelijke wet taakverwaarlozing Sint Eustatius in werking is (art. 6). De wet geldt tot nader order – maar uiterlijk tot medio maart 2021, tenzij de wetgever zou besluiten tot verlenging (art. 8).

Uit het voorgaande volgt dat het hoogst onwaarschijnlijk is dat in maart 2019 een nieuwe Eilandsraad verkozen wordt op Sint Eustatius. Art. 8 eerste en tweede lid maken het theoretisch mogelijk dat dit wel gebeurt, maar de Memorie van Toelichting gaat er van uit dat dit niet erg waarschijnlijk is, gezien de staat van het Statiaanse openbare bestuur. Bij KB zal te zijner tijd besloten worden wanneer die omstandigheden zodanig verbeterd zullen zijn, dat er weer verkiezingen voor de Eilandsraad gehouden kunnen worden. Maar als er inderdaad geen verkiezingen voor de Eilandsraad gehouden worden, hoe zit het dan met het kiescollege? De gewijzigde Kieswet gaat er immers van uit dat die verkiezingen gecombineerd worden en dat er een grote mate van personele overlap kan zijn (en, mag men verwachten, zal zijn) tussen beide organen. Het is theoretisch voorstelbaar dat de regeringscommissaris ook de bevoegdheden van het kiescollege zou hebben uitgeoefend, maar daar is in de tijdelijke wet taakverwaarlozing niet voor gekozen. De reden daarvoor is tamelijk eenvoudig: art. 55 van de Grondwet schrijft dwingend voor dat de Eerste Kamer (mede) wordt gekozen door de kiescolleges, bedoeld in art. 132a lid 3 Gw. Er is derhalve geen ruimte voor de wetgever om hiervan af te wijken.

Dit leidt echter tot een merkwaardige situatie: terwijl de herziene Kieswet er in Bonaire en Saba voor zorgt dat in maart 2019 een nieuwe Eilandsraad en tegelijk daarmee een kiescollege wordt gekozen, wordt in Sint Eustatius met een hoge mate van waarschijnlijkheid geen Eilandsraad gekozen. Artikel 11 van de tijdelijke wet taakverwaarlozing regelt echter dat er in Sint Eustatius hoe dan ook wèl verkiezingen voor het kiescollege plaats zullen vinden. De inwoners van het eiland zullen dus met de curieuze situatie geconfronteerd worden dat ze niet in staat gesteld worden om het orgaan dat de wezenlijke beslissingen neemt ten aanzien van het eigen eiland te kiezen, maar wel een tamelijk efemeer orgaan mogen kiezen, waarvan het stemgewicht equivalent is aan 0,01 zetel in de Eerste Kamer en dat in beginsel slechts een keer bijeen zal komen – om deel te nemen aan de verkiezing van de Eerste Kamer. Nederlanders in Sint Eustatius zullen hun stem uit kunnen brengen; niet-Nederlanders staan helemaal buiten spel.

Het is zeer wel denkbaar dat de tegenstanders van het rijksingrijpen in Sint Eustatius – de politieke partijen die het afgezette eilandsbestuur steunden en hun aanhang – de verkiezingen voor het kiescollege zullen aangrijpen als een vorm van protest tegen dat ingrijpen of zelfs als een referendum over dat ingrijpen. Gesteld dat deze partijen – net als bij de Eilandsraadverkiezingen van 2015 – een meerderheid zouden verkrijgen, dan is het evenzeer denkbaar dat ze het kiescollege zelf zullen willen benutten als een substituut-Eilandsraad, omdat het immers rechtstreeks door de bevolking gekozen is. Artikel 94b van de WolBES verklaart de Gezaghebber tot voorzitter van het kiescollege; dat wil zeggen dat hij de vergadering(en) van het kiescollege bijeen zal moeten roepen. Gezien het feit dat in Sint Eustatius de regeringscommissaris  de bevoegdheden van de Gezaghebber uitoefent, zal deze dus het voorzitterschap van het kiescollege uitoefenen. Het is niet uit te sluiten, zeker niet in het geval zoals hierboven geschetst, dat (de meerderheid van) de leden van het kiescollege van Sint Eustatius zal aandringen op frequenter vergaderingen van het kiescollege om daarin kritiek op het optreden van de regeringscommissaris en op ‘Nederland’ te kunnen ventileren. Als de regeringscommissaris zulks met het oog op de zeer beperkte (grond)wettelijke taakstelling van het kiescollege zou weigeren (wat vrij waarschijnlijk is) dan zou dat vermoedelijk door deze leden van het kiescollege worden gezien als een ‘bewijs’ voor de dictatoriale en ondemocratische wijze waarop Nederland Sint Eustatius bestuurt: een recent door de bevolking gekozen, democratisch orgaan mag niet vergaderen! Het streven om door middel van de ontbinding van de Eilandsraad een eind te maken aan de destructieve politieke atmosfeer op het eiland zou op die manier weleens gefrustreerd kunnen worden door de grondwettelijke noodzaak van het houden van verkiezingen voor het kiescollege en het ook daadwerkelijk in het leven roepen van dat orgaan. Het is een onvoorzien, maar onvermijdelijk gevolg van de zo kort op elkaar volgende inwerkingtreding van de wijziging van de Grondwet, de tijdelijke wet taakverwaarlozing Sint Eustatius en de wijziging van de WolBES en de Kieswet. Het is ook een complicatie die bij eerder ingrijpen op de voet van art. 132 lid 5 Gw uiteraard nooit aan de orde was. De toch al gecompliceerde opdracht van regeringscommissaris Franco om de verhoudingen op Sint Eustatius te normaliseren wordt er op deze manier niet eenvoudiger op: we mogen hem wel sterkte wensen…

Gerhard Hoogers (uhd staatsrecht aan de RuG en honorair hoogleraar vergelijkend staatsrecht aan de Carl von Ossietzky Universität te Oldenburg)

Beeld: CC-licentie Clemsonunivlibrary

{ 1 reageer… read it below or add one }

1 LJMB 28/02/2018 om 10:00

Dat kiescollege is zinloos ingewikkeld. Het was veel slimmer geweest om de openbare lichamen BES bij een bestaande provincie in te delen zoals dat destijds ook is gebeurd met de drostambten Elten en Tudderen (zie: https://www.delpher.nl/nl/kranten/view?coll=ddd&identifier=ddd:010886002:mpeg21:a0236).

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: