Gastpost: Wilders, Van der Laan en parlementaire onschendbaarheid

door MN op 14/10/2009

in Haagse vierkante kilometer

Op dit weblog is al meerdere malen aandacht besteed aan de pogingen van PVV-leider Wilders om minister Van der Laan te dwingen tot het beantwoorden van kamervragen over de kosten van de immigratie. Wilders c.s. proberen de Tweede Kamer zover te krijgen de uit 1855 stammende Wet ministeriële verantwoordelijkheid tegen minister Van der Laan in stelling te brengen. Volgens deze wet kan de Kamer, als zij “genoegzame gronden tot vervolging” vindt, de procureur-generaal bij de Hoge Raad belasten met de vervolging van de minister wegens -in dit geval- het ambtsmisdrijf van art. 355 onder 4 van het Wetboek van Strafrecht (opzettelijk nalaten uitvoering te geven aan bepalingen van de Grondwet).

De herontdekking van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid leidde tot interessante beschouwingen. Auteurs op dit blog zagen allerhande procedurele beren op de weg. Zo moet volgens de Wet ministeriële verantwoordelijkheid het parlementair onderzoek naar de gegrondheid van de “aanklagt” gedaan worden in “afdeelingen”, terwijl de Kamer al decennia niet meer met afdelingen maar met commissies werkt. Een andere scribent wees op de moeilijkheid dat ambtsmisdrijven in de zin van art. 355 Wetboek van Strafrecht gepleegd worden door hoofden van ministeriële departementen, terwijl Van der Laan als minister zonder portefeuille niet aan het hoofd van een departement staat.

Het komt me voor dat een belangrijke beer op de weg nog niet is herkend: de minister geniet parlementaire immuniteit. Minister Van der Laan heeft antwoorden op vragen van leden van de Kamer schriftelijk aan de Kamer overgelegd. Voor wat de minister aan de Kamer schrijft (of nalaat te schrijven, denk ik er maar even bij) kan hij, zo bepaalt art. 71 Grondwet, niet in rechte worden vervolgd of aangesproken – evenmin als Wilders kan worden vervolgd voor uitlatingen die hij doet tijdens debatten in de Kamer. We zijn gewend de parlementaire onschendbaarheid te beschrijven als waarborg voor parlementariërs die, anders dan in het middeleeuwse Engeland, niet het risico lopen het gevang in te moeten wegens de regering onwelgevallige uitlatingen. Sinds de grondwetsherziening van 1922 genieten evenwel ook ministers onvervolgbaarheid voor wat ze in de Staten-Generaal zeggen of aan de vergadering schrijven.

Als mijn insteek juist is, wordt de verhouding tussen strafrechtelijke en politieke handhaving van constitutionele regels een stuk overzichtelijker. Want stel dat de Kamer besluit om de procureur-generaal te belasten met de vervolging van minister Van der Laan: hoe kan de Hoge Raad dan uitmaken of de gestelde vragen zijn beantwoord? Dat is een weg die we beter niet in kunnen slaan. Handhaving van de inlichtingenplicht van art. 68 Grondwet is steeds een zaak van politieke organen geweest, en moet dat ook blijven. De rechter onthoudt zich, een uitglijer als het arrest in de zaak Mink-K daargelaten, doorgaans van de beantwoording van political questions. Parlementaire immuniteit markeert de scheidslijn tussen politieke en strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. De Kamer moet weigeren de klacht van Wilders c.s. onderwerp van nader onderzoek uit te laten maken: vervolging van de minister wegens schending van art. 68 Grondwet stuit af op de parlementaire onschendbaarheid van de minister.

Mentko Nap
Vakgroep Staatsrecht en Internationaal recht
Rijksuniversiteit Groningen

{ 8 reacties… read them below or add one }

1 FJJ 14/10/2009 om 11:28

Heldere analyse Mentko. Had me nooit gerealiseerd dat die onschendbaarheid ook voor ministers gold. Maar je slaat de spijker op zijn kop.

2 Henk 14/10/2009 om 11:59

Maar betekent dit niet dat bijna de hele strafrechtelijke ministeriele verantwoordelijkheid wordt uitgehold? Stel de minister werkt mee aan de totstandkoming van een koninklijk besluit dat flagrant in strijd is met de Grondwet. Hij stuurt het echter naar de kamer en is dan gedekt?

3 GB 14/10/2009 om 12:05

Het doet denken aan een andere complicatie. De bekrachtiging van een wet is een Koninklijk Besluit. Het meewerken aan een KB dat in strijd is met de Grondwet is grond voor vervolging. Een KB dat een wet bekrachtigt die in strijd is met de Grondwet is zelf in strijd met de Grondwet. Maar bij vervolging zal de Hoge Raad moeten toetsen of de wet zelf inderdaad in strijd is met de Grondwet. En dat botst dan weer met het constitutioneel toetsingsverbod.

(overigens is het wel moeilijk voorstelbaar dat de Tweede Kamer vervolging gelast van de minister wegens het meewerken aan een wet die de Tweede Kamer zelf ook goedgekeurd heeft. Maar dat terzijde)

4 JU 14/10/2009 om 14:49

Mooie bijdrage Mentko! A point well taken.

Reagerend op Henk: het gaat bij de parlementaire immuniteit om hetgeen in vergaderingen is besproken of aan de vergadering is overlegd. De stukken moeten dus betrekking hebben op onderwerpen die onderdeel zijn van het parlementaire debat. Het enkele feit dat de minister het KB ongevraagd aan de Kamer stuurt lijkt mij onvoldoende. De vraag of stukken behoren tot het parlementaire debat is een politieke kwestie die aan de Kamer is in het kader van de vervolgingsbeslissing.

Geerten, wat jou opmerkingen betreft: ik denk dat je met je laatste opmerking de spijker op zijn kop slaat. De gedachte achter het toetsingsverbod is dat het oordeel van de wetgever over de grondwettigheid van wetgeving moet worden gerespecteerd (al heeft de HR daar in Harmonisatiewet – toegegeven – wel wat moeite mee). Het is dogmatisch moeilijk denkbaar dat de Kamer de wet enerzijds grondwettig acht en anderzijds bij de vervolgingsbeslissing uit gaat van de ongrondwettigheid.

De enige mogelijkheid die ik zie is dat er intussen verkiezingen zijn geweest en dat er dus een nieuwe Kamer is. Maar in dat geval moet, lijkt me, de rechter uitgaan van het oordeel van de wetgever en niet van enkel de Kamer.

Groet,
Jerfi

5 Mentko Nap 14/10/2009 om 16:25

Dank voor de bijval. In reactie op Henk nog het volgende: de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid is, zoals Jerfi terecht opmerkt, niet geneutraliseerd wanneer de minister z'n hele archief zekerheidshalve op het Binnenhof deponeert. Er blijft in het voorbeeld dat jij geeft (en dat Geerten uitwerkt) sprake van een zelfstandig besluit dat niet als zodanig onderdeel is van correspondentie met de Kamer. Overigens: ik heb niet de moeite genomen om het uit te zoeken, maar ik kan me voorstellen dat art 355 Sr (dat wat dit betreft sinds de inwerkingtreding in 1866 niet is gewijzigd) met de verwijzing naar de Grondwet vooral van belang was in een tijd dat er nog niet gecdeconstitutionaliseerd was. Sinds 1983 kent de Grondwet nauwelijks nog materiële voorschriften over ministerieel handelen, zodat de verwijzing in art 355 niet zo veel meer om het lijf heeft.

6 Ans Hengels 14/10/2009 om 21:36

Een heldere en originele bijdrage. Ik hoop dat Mentko Nap vaker bijdragen voor deze blog zal schrijven.

Toch vraag ik me af of onder zijn redenering niet uit te komen is met een beroep op artikel 119 Grondwet als lex specialis. Ministers genieten dan parlementaire onschendbaarheid indien zij met de Tweede Kamer communiceren, maar zodra de Kamer een ambtsmisdrijf in die communicatie ziet, kan zij volgens een bijzondere, met waarborgen omklede procedure de ministers terecht laten staan voor de Hoge Raad. Het is daarbij in de eerste plaats aan de Kamer (die immers bevoegd is over vervolging te beslissen) om de verhouding tussen artikel 71 en artikel 119 te interpreteren; ongetwijfeld is over die verhouding niets gezegd tijdens de Grondwetsherziening van 1983. Alleen al vanwege het uiterst politieke karakter van de beslissing zou de Hoge Raad m.i. terughoudend moeten zijn. Je kunt je zelfs afvragen of er na een vervolgingsbeslissing van de Tweede Kamer uberhaupt ruimte is van een niet-ontvankelijkverklaring (anders bijvoorbeeld wegens schending van verdragsrecht).

Daar komt nog bij dat de Wet ministeriële verantwoordelijkheid de bevoegdheid van de Tweede Kamer om de vervolging te gelasten op geen enkele wijze clausuleert. Met eventuele parlementaire onschendbaarheid wordt geen rekening gehouden. Niet verwonderlijk: de wet dateert van 1855, de immuniteit voor ministers pas van 1922. Als de Hoge Raad, nadat de Tweede Kamer de vervolging heeft bevolen, de PG niet-ontvankelijk verklaart, komt dit dan niet materieel neer op toetsing van de Wet ministeriële verantwoordelijkheid aan artikel 71 van de Grondwet? Zou de rechter deze wet niet conform artikel 140 Grondwet moeten eerbiedigen totdat zij aan artikel 71 Grondwet is aangepast?

Dat de Hoge Raad zich over politieke vragen moet gaan uitlaten als hij de PG ontvankelijk verklaart, is inderdaad zeer ongelukkig. Ik vraag me echter af of het niet evenzeer politiek en evenzeer ongelukkig is wanneer de Hoge Raad het oordeel van de Tweede Kamer trotseert en de zaak niet inhoudelijk wenst te beantwoorden. Ons hoogste rechtscollege in strafzaken lijkt me bovendien creatief genoeg om listen te verzinnen die juridisch steekhouden en een echt politiek-inhoudelijk oordeel uit de weg gaan. Artikel 355 Sr eist bijvoorbeeld dat het nalaten van de minister opzettelijk geschiedde. Dat zal vrijwel nooit te bewijzen zijn, en is een van de redenen waarom het nimmer iets is geworden met de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. De Hoge Raad kan overwegen dat, reeds nu opzet niet bewezen kan worden, de vraag of artikel 68 Gw in acht is genomen geen behandeling meer behoeft. Volge vrijspraak.

Overigens speel ik hierboven enigszins advocaat van de duivel. De Kamer moet vervolging van Van der Laan simpelweg afwijzen omdat zij van mening is dat van schending van artikel 68 Gw geen sprake is.

7 Ans Hengels 14/10/2009 om 21:36

Henk, in aanvulling op wat de anderen hebben gezegd: je moet onderscheid maken tussen het medeondertekenen van het besluit en het overleggen daarvan aan de Kamer. Het eerste valt nimmer onder artikel 71 Grondwet. Het tweede kan zeer zeker onder dat artikel vallen. Daarbij lijkt me niet zozeer van belang of de Kamer om de informatie gevraagd heeft. Een goede minister informeert de Kamer(s) immers pro-actief (en wat dat betreft vind ik artikel 180 Gemeentewet voor burgemeesters een stuk helderder dan de artikelen 42 en 68 Grondwet voor ministers). Soms bepaalt de wet dat een KB (meestal AMVB) aan de Kamers moet worden overgelegd. Zie bijvoorbeeld artikel 8 lid 4 Financiële-verhoudingswet. Die overlegging lijkt me dan gedekt. Voor de ondertekening van de in dat lid bedoelde AMVB is de minister echter onverminderd strafrechtelijk verantwoordelijk. Ook zal het, buiten het geval dat ik net noemde, weinig voorkomen dat minister reeds ondertekende KB's ter informatie aan de Kamers overleggen (meestal gaat het om ontwerpen). En zelfs als de regering zou besluiten om – zoals Mentko zo mooi zei – haar gehele archief op het Binnenhof te deponeren, haalt dat niets uit om de hierboven genoemde reden: artikel 71 Gw ziet niet op de ondertekening van besluiten.

8 LD 17/10/2009 om 09:27

Mooi en origineel stuk. Toch een vraag over deze zin:

"Voor wat de minister aan de Kamer schrijft (of nalaat te schrijven, denk ik er maar even bij) kan hij, zo bepaalt art. 71 Grondwet, niet in rechte worden vervolgd of aangesproken."

Denk je het gedeelte tussen haakjes – waar je betoog uiteindelijk op rust – er wel terecht bij? De tekst van artikel 71 Grondwet spreekt alleen van 'zeggen' en 'overleggen'. Niet van het nalaten daarvan. Laten we het voorbeeld van artikel 23 lid 8 Grondwet nemen: jaarlijks moet de regering over de staat van het onderwijs verslag doen aan de Staten-Generaal. Omdat dit een hoop werk is, besluit de minister van OCW voortaan eens in de twee jaar te rapporteren. Hij schrijft een net briefje van die strekking aan de beide Kamers en handelt daar voortaan naar. Daarmee handelt hij in strijd met de Grondwet: jaarlijks is jaarlijks. Zou hij nu vanwege dat ene briefje immuniteit genieten? En zou hij als hij helemaal niets had overgelegd gewoon vervolgd kunnen worden?

Vertaald naar de Wilders-casus: als Van der Laan gewoon niet had gereageerd op de vragen, zou hij dan vervolgd kunnen worden?

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: