Haaksbergen: ontvankelijkheid, causaliteit en relativiteit

door JAdB op 19/02/2015

in Bestuursrecht

Post image for Haaksbergen: ontvankelijkheid, causaliteit en relativiteit

Het monstertruckdrama in Haaksbergen kent een uniek juridisch vervolg. Dat (de nabestaanden van) de slachtoffers hun schade vergoed willen zien ligt voor de hand. Evenzeer ligt het voor de hand dat daarbij de pijlen op de gemeente worden gericht. Voor het succesvol aansprakelijk kunnen stellen van de gemeente dient echter wel een onrechtmatig handelen aanwijsbaar te zijn. In het geval van Haaksbergen meent men die gevonden te hebben in het besluit tot verlening van de evenementenvergunning. Wat de zaak uniek maakt is de tijdlijn. Op 16 september 2014 wordt de vergunning aangevraagd, die op 24 september wordt verleend. Op 28 september vindt het evenement plaats. Het ambtenarenapparaat heeft wel eens langzamer gedraaid.

Zodoende was de termijn voor het indienen van een bezwaar tegen deze evenementenvergunning nog niet verstreken toen het drama zich voltrok en hebben de slachtoffers na het evenement alsnog bezwaar kunnen instellen. Die procedure is erop gericht de onrechtmatigheid van het besluit vast te laten stellen. Het op 17 februari jl. afgekomen advies van de Commissie Bezwaarschriften van de gemeente Haaksbergen ziet op deze bezwaren. Het advies is gericht aan de burgemeester (curieus: het advies heeft het steeds over “Uw Burgemeester”. Wiens burgemeester wordt hier bedoeld? Ik ken wel de uitdrukking “Uw Afdeling” maar in dat geval spreken we bijvoorbeeld over de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State), die nog moet besluiten of hij het overneemt.

De commissie stuit bij haar advisering gelijk op het probleem van het belanghebbendeschap: om ontvankelijk bezwaar te kunnen maken tegen een besluit dient de bezwaarmaker een belang te hebben dat rechtstreeks is betrokken bij het besluit (1:2 Awb). Normaal gesproken zijn bezoekers van een evenement geen belanghebbende bij de vergunning daarvoor: zij onderscheiden zich onvoldoende van anderen om als zodanig te kunnen worden aangemerkt (de eis van het persoonlijk belang). “Iedereen” kan zo’n evenement bezoeken en als de hoedanigheid van bezoeker voldoende zou zijn om een rechtstreeks geraakt belang aan te nemen zou de kring van belanghebbenden te groot worden.

Hoe gaat de Commissie Bezwaarschriften om met deze problematiek? Nogal rommelig, luidt het korte antwoord. Voordat ik inga op het belanghebbendeschap van de slachtoffers merk ik op dat verschillende “typen” bezwaarmakers zijn opgekomen tegen het besluit. Zo heeft een ouder van een zwaargewond geraakte dochter bezwaar gemaakt: hij wordt niet ontvankelijk verklaard; hij heeft geen eigen belang. Maar we treffen ook een bezwaarmakende omwonende aan die – zo valt impliciet af te leiden uit het advies – wilde voorkomen dat dit soort evenementen in de toekomst nog zouden plaatsvinden. Dit bezwaar wordt niet-ontvankelijk verklaard. Vreemd genoeg baseert de commissie dit oordeel op het feit dat het belang van deze omwonende niet actueel zou zijn. Dat klopt niet. De actualiteit van een belang kan ontbreken als onvoldoende zeker is dat een belang zal ontstaan. Zo kan een koper van een huis zich doorgaans niet beroepen op belangen die hij zou krijgen als hij ook eigenaar van het huis zou worden, het is immers nog niet zeker of die belangen zullen ontstaan – dat is afhankelijk van de in de toekomst gelegen gebeurtenis van levering van de woning. De omwonende in Haaksbergen heeft echter wel degelijk een actueel belang: hij woont en woonde immers in de nabijheid van het evenemententerrein. De commissie bedoelde kennelijk te zeggen: de bezwaarmaker heeft geen procesbelang meer. Met andere woorden: hij kan niets meer bereiken met zijn bezwaar. Het evenement is immers al geweest; het bezwaar kan daar niets meer veranderen. Een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit, met het oog op eventuele toekomstige evenementen, (soms een reden om toch procesbelang aan te nemen) is ook niet meer nodig, nu de burgemeester heeft toegezegd dergelijke evenementen niet meer toe te staan.

Dan het belanghebbendeschap van de slachtoffers. Omdat bezoekers van een evenement normaal gesproken geen belanghebbende zijn, construeert de commissie dit aan de hand van de aantasting van een fundamenteel recht: de onaantastbaarheid van het lichaam. In dat recht zijn de slachtoffers aangetast en om dat recht te kunnen beschermen dienen zij te worden ontvangen in deze procedure. Ik kan de redenering niet volgen. In de eerste plaats gaat het hier niet om de bescherming van het recht op de onaantastbaarheid van het lichaam. De schending van dit recht heeft al plaatsgevonden, en bovendien niet eens door direct het handelen van de burgemeester. De procedure dient enkel ter verkrijging van vergoeding van schade die die schending tot gevolg heeft gehad; dat belang kan ook worden beschermd door de civiele rechter (zie hierna). In de tweede plaats wordt hiermee het criterium van het persoonlijk belang opgerekt. Bij alle besluiten waarbij de veiligheid van personen een rol kan spelen kan de bescherming van de onaantastbaarheid van het lichaam worden ingeroepen als belang; zodoende wordt de kring van belanghebbenden veel te groot en gaat het onderscheidend vermogen van het persoonlijk belang verloren. In de derde plaats is er in de jurisprudentie geen precedent. We kennen wel de uitspraak van de rechtbank in de Zwarte Pietenzaak, maar die redenering werd juist niet door de Afdeling gevolgd: een belangrijke indicatie dat de door de commissie gevolgde redenering geen stand zal houden. De enige uitspraak die in de buurt komt van wat de commissie doet, ziet op het leerstuk van het afgeleid belang (zie bijvoorbeeld hier), en dat is hier niet aan de orde.

Misschien is een andere redenering mogelijk. Volgens jurisprudentie van de Afdeling, weliswaar van de enkelvoudige kamer, dient de vraag of sprake is van een rechtstreeks belang te worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden zoals deze waren tegen het einde van de termijn. In deze uitspraak onderzoekt de Afdeling dan ook of iemand gedurende de beroepstermijn eigenaar is geworden van een perceel dat hij (beweerdelijk) had gekocht. Men kan dus de status van belanghebbende gedurende de bezwaartermijn verkrijgen. Als we de regel uit deze uitspraak als uitgangspunt nemen kan in ieder geval worden aangenomen dat de slachtoffers een eigen, actueel, persoonlijk (wie zou willen beweren dat de slachtoffers zich onvoldoende onderscheiden van anderen?), en objectief belang hebben bij het besluit. Ook hier zijn echter beren op de weg. Het belang van de slachtoffers is het vergoed krijgen van de schade die zij tijdens het evenement opliepen. Betoogd zou kunnen worden dat dit belang niet rechtstreeks betrokken is bij het besluit, nu de schade niet direct is veroorzaakt door het handelen van de gemeente, maar door de organisator/bestuurder/fabrikant/mechanicien. Met andere woorden: er zitten meerdere schakels tussen de evenementenvergunning en de belangenaantasting van de slachtoffers, de causale keten wordt daardoor te lang om nog te kunnen spreken van een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang.

Mocht de hobbel van de ontvankelijkheid overigens niet door de slachtoffers kunnen worden genomen, dan is daar nog geen man mee overboord. De onrechtmatigheid van het besluit kan nog steeds in een civiele procedure worden vastgesteld. De civiele rechter onderwerpt besluiten niet aan een inhoudelijke beoordeling voor zover de eiser die inhoudelijke beoordeling al bij de bestuursrechter had kunnen krijgen. Indien de bestuursrechter die rechtsbescherming echter niet biedt, bijvoorbeeld omdat de eiser geen belanghebbende bij het besluit is, werpt de civiele rechter de “formele rechtskracht”, zoals dat heet, niet tegen aan deze eiser. Een inhoudelijke beoordeling van het besluit door de civiele rechter is dan toch mogelijk.

Hoe dan ook, de slachtoffers moeten volgens de commissie worden ontvangen in hun bezwaar. Wat gebeurt daar vervolgens inhoudelijk mee? Vooral veel formele klachten worden gegrond geacht. De commissie vraagt zich bijvoorbeeld af of het veld waarop het evenement plaatsvond wel groot genoeg was; nader onderzoek had moeten plaatshebben, etc. Met die formele successen schieten de slachtoffers niet direct veel op. Daarmee komt de onrechtmatigheid van het besluit wel vast te staan (tenminste, als het bestuur het advies overneemt), maar als blijkt dat de formele gebreken hersteld kunnen worden zonder dat de inhoud van het besluit daardoor wijzigt (na nader onderzoek te hebben gedaan blijkt de omvang van het veld inderdaad groot genoeg), kan niet worden gesteld dat de geconstateerde onrechtmatigheden de schade hebben veroorzaakt. Ook zonder die onrechtmatigheden zou immers hetzelfde besluit zijn genomen en zou dezelfde schade zijn ontstaan. Als dat komt vast te staan ontbreekt het causale verband tussen schade en onrechtmatige daad en hoeft de gemeente de geleden schade niet te vergoeden.

Slechts op één punt lijkt de commissie een materieel gebrek te constateren: volgens de vergunning diende het publiek op 10 meter komen te staan. De commissie maakt haar kritiek echter zo omfloerst dat een en ander ook makkelijk als formeel gebrek kan worden beschouwd: zo wordt gewezen op het feit dat het voorschrift onvoldoende duidelijk is (vanaf welk punt moet worden gemeten?), en dat nog niet duidelijk is of tien meter wel voldoende afstand is. Van de commissie had wat mij betreft wel een wat hardere stellingname mogen worden verwacht. Natuurlijk hoeft de burgemeester bij het stellen van vergunningvoorwaarden niet ieder risico uit te sluiten, maar een vermoeden dat de veiligheidsvoorschriften echt te beperkt waren lijkt gerechtvaardigd.

Naast de causaliteit kan ook de relativiteit in de weg staan aan een succesvolle schadevergoedingsprocedure. Voor vergoeding komt enkel in aanmerking schade die het gevolg is van schending van een norm die beoogt te beschermen tegen de schade zoals deze geleden is. In het Duwbak Linda-arrest oordeelde de Hoge Raad dat regelgeving met betrekking tot veiligheidscertificering van schepen niet strekken tot bescherming van vermogensbelangen van derden, maar enkel tot bescherming van de algemene veiligheid van het scheepvaartverkeer dient. De Staat kon wegens schending van deze regelgeving dan ook niet gehouden worden tot het vergoeden van schade die het gevolg was van het zinken van een duwbak die ten onrechte niet was afgekeurd. Eenzelfde soort redenering is ook in deze casus denkbaar. Een mogelijk relevant onderscheid zou kunnen zijn dat het hier toch veelal zal gaan om letselschades; beweerd kan worden dat de veiligheidsnormen uit de APV juist bedoeld zijn om die schades te voorkomen.

De burgemeester neemt volgens de website van de gemeente voor 10 maart een besluit op het bezwaar. Wordt vervolgd.

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: