Haastige spoed – UPDATE

door MN op 25/03/2010

in Haagse vierkante kilometer

Op 8 maart 2010 heeft mevrouw Halsema een voorstel van wet tot wijziging van de Grondwet aanhangig gemaakt bij de Tweede Kamer. Het betreft de introductie van een beperkte vorm van constitutionele toetsing, een onderwerp waarvoor dit weblog een eigen label heeft gecreëerd. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel verwijst mw. Halsema naar een reeks parlementaire documenten uit een ver en minder ver verleden. Daartoe behoort een brief van (toenmalig) minister Ter Horst van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer. Blijkens die brief bestaan er tussen de regering en mw. Halsema afspraken “over de wijze van indiening, zodat het wetsvoorstel tijdig aanhangig wordt gemaakt”. Die afspraken zijn het gevolg van een interessant debat dat de regering heeft gevoerd met de Eerste Kamer over de grondwetsherzieningsprocedure – zie voor vindplaatsen hier, hier, hier en hier. Volgens de afspraken wordt het initiatiefwetsvoorstel “zo spoedig mogelijk na het besluit tot ontbinding van de huidige Tweede Kamer aanhangig gemaakt”.

Deze gang van zaken vind ik opmerkelijk. Toegegeven: ze is geheel conform de tussen Halsema en de regering gemaakte afspraken. Maar deugen die afspraken wel? Enkele kanttekeningen:

  1. De wijzigingswet is aanhangig gemaakt bij een niet-ontbonden Tweede Kamer. Ik zou verwachten dat, nu uitsluitend een nieuwgekozen Kamer bevoegd is te besluiten over het voorstel in tweede lezing, met aanhangigmaking gewacht wordt tot die nieuwe Kamer er is. Eventuele besluiten die de huidige Kamer met betrekking tot het voorstel neemt, kunnen er niet toe leiden dat het voorstel van de baan is: algemeen wordt aangenomen dat er een rechtsplicht bestaat om in tweede lezing te beraadslagen over een wijziging van de Grondwet zoals die door de wet (in dit geval: de wet van 25 februari 2009, Stb. 2009, 120 (sic)) in overweging is gegeven .
  2. Eén van de door Halsema aangehaalde bronnen doet vermoeden dat mijn verwachting terecht is. In de memorie van toelichting schrijft de regering over de bepaling die wij tegenwoordig kennen als art. 137 lid 4 Grondwet, dat handelt over de behandeling in tweede lezing: “In de formulering van dit lid moet onzes inziens, evenals in de bestaande Grondwet, worden gelezen dat in eerste lezing aangenomen en door de Koning bekrachtigde voorstellen tot herziening bij de nieuwe kamers aanhangig moeten worden gemaakt,” cursivering toegevoegd. In het vervolg op dit citaat geeft de regering aan dat tweedelezingsvoorstellen normaliter door de regering zullen moeten worden ingediend, maar dat daarvan kan worden afgeweken als vaststaat dat de initiatiefnemers van een verklaringswet ook voor de aanhangigmaking in tweede lezing zullen zorgdragen. Het citaat bevestigt dus de zo-even genoemde rechtsplicht, maar steunt me ook in mijn vermoeden dat Halsema te vroeg is met het aanhangigmaken van haar wetsvoorstel.
  3. Hierboven stelde ik dat Halsema’s handelwijze geheel conform de met de regering gemaakte afspraken is. Mogelijk behoeft die stelling nuancering. In de op 8 maart 2010 aangeboden memorie van toelichting bij de tweede lezingswet stelt Halsema dat “[o]nlangs is besloten tot ontbinding van de Tweede Kamer”. Is dat wel waar? Op de site van de regering is te lezen dat de ministerraad op 5 maart 2010 heeft ingestemd met een “ontwerpbesluit waarin de Tweede Kamer wordt ontbonden op 17 juni 2010. Op die dag vindt ook de eerste samenkomst van de nieuw gekozen Tweede Kamer plaats. De dag van kandidaatstelling voor de verkiezing van de Tweede Kamer zal zijn dinsdag 27 april 2010 en de stemming vindt plaats op woensdag 9 juni 2010. Nieuwe partijen hebben nog tot 15 maart 2010 de tijd om zich met hun aanduiding (naam) te laten registreren.” Op OfficiëleBekendmakingen.nl, sinds de wijziging van de Bekendmakingswet het authentieke bekendmakingsorgaan, kan ik echter nog geen koninklijk besluit tot ontbinding terugvinden. Dat is niet doorslaggevend: de Kieswet sluit voor het bepalen van de termijnen voor de kandidaatstelling en de registratie van aanduidingen van politieke groeperingen aan bij dagtekening van het ontbindingsbesluit. De ontbinding van november 2006 heeft laten zien dat er nogal wat tijd kan verstrijken tussen het eigenlijke besluit (maandag 4 september 2006) en de publicatie ervan in het Staatsblad (donderdag 21 september 2006). Nieuwe politieke groeperingen die hun naam willen registreren doen er dus verstandig aan te vertrouwen op persberichten, en niet af te wachten tot officiële publicaties zijn verschenen. Binnenkort zal blijken of er op de dag waarop Halsema haar wetsvoorstel bij de Kamer aanhangig maakte, al een ontbindingsbesluit genomen was. Tussen de datum waarop het persbericht van de ministerraad over de ontbinding uitging en de aanhangigmaking van het wetsvoorstel liggen drie dagen. Als de gang van zaken in 2006 maatgevend is, dan lijkt het waarschijnlijk dat Halsema iets te haastig was. In 2006 is de voordracht voor het ontbindingsbesluit aan de majesteit gedaan op vrijdag 25 augustus, en heeft zij daarin bewilligd op maandag 4 september.

Ik houd me aanbevolen voor reacties die me onder de neus wrijven dat ik van alles over het hoofd zie. Maar als dat niet zo is, kon deze hele gang van zaken wel eens een ironische illustratie blijken van hoe gerechtvaardigd twijfel aan de constitutionele zuiverheid van wat onze wetgevende organen zoal uitvoeren is.

Update: Inmiddels is duidelijk dat het ontbindingsbesluit genomen is op 18 maart 2010. De voordracht is gedateerd op donderdag 11 maart, het besluit is gepubliceerd op donderdag 25 maart 2010. Halsema liep dus inderdaad voor de muziek uit.

{ 5 reacties… read them below or add one }

1 GB 25/03/2010 om 18:03

Een Tweede Kamerlid dat de procedure voor een tweede lezing in gang wil zetten is sinds 1989 verplicht om de Raad van State te horen. Volgens artikel 15a Wet RvS moet dat horen plaatsvinden tussen het ‘aanhangig maken’ en het ‘in behandeling’ nemen van het voorstel. Dit kamerlid moet vervolgens een reactie schrijven op dit advies en dat toevoegen aan haar voorstel. Pas nadat dit klaar is, lijkt mij voldaan aan de verplichting de Raad van State te horen. Pas als Halsema (gesteld dat ze wordt herkozen) op de eerste dag van de samenkomst van de nieuwe kamer het advies en haar reactie overlegt, staat de Wet RvS toe om over te gaan tot het in behandeling nemen van het voorstel.

Feit blijft echter, dat als we uit het citaat van de regering in 1983 moeten afleiden dat artikel 137 lid 4 Grondwet ziet op ‘aanhangig maken’, dat er dan een probleem is. De vraag is of we dat moeten doen. De Grondwet zelf eist niet meer dan dat het een nieuwe Tweede Kamer moet zijn die het voorstel ‘overweegt’. Dat ziet in ieder geval op ‘in behandeling nemen’ maar niet meteen evident ook op het ‘aanhangig maken.’ Na het door MN gegeven citaat vervolgt de regering:

“In het algemeen rust de plicht tot indiening in tweede lezing bij de regering. Deze indiening zal zij echter achterwege kunnen laten indien het gaat om een oorspronkelijk initiatiefvoorstel waarvan vaststaat dat de initiatiefnemers ook voor de indiening in tweede lezing zullen zorgdragen.”

Hieruit valt af te leiden dat het citaat niet heel specifiek ziet op een initiatief-tweede-lezings-voorstel. Hieruit valt ook af te leiden dat de regering niet heel precies was in het terminologische onderscheid tussen ‘indienen’ en ‘aanhangig maken’. Immers, initiatiefnemers kunnen eigenlijk niet voor de indiening zorgdragen, omdat die indiening pas plaatsvindt bij de Eerste Kamer, nadat de Tweede Kamer het voorstel (met twee derden meerderheid) heeft aanvaard. Bij de initatiefnemers de verplichting neerleggen voor indiening te zorgen zou – als we strikt lezen – de iniatiefnemers verplichten om voor een twee derden meerderheid in de Tweede Kamer te zorgen. Dat is hier duidelijk niet de bedoeling. Beter moeten we hiervoor in de plaats lezen: de initatiefnemers dragen zorg voor het ‘in behandeling nemen’ van het voorstel.

Verder weegt naar mijn idee mee dat de regering zich nu duidelijk op een ander standpunt stelt (ze maakt er immers afspraken over).

Al met al denk ik niet dat enkel op basis van dit citaat moet worden aangenomen dat artikel 137 lid 4 GW ziet op het aanhangig maken, zeker niet als in de gekozen procedure gegarandeerd niet eerder dan op de dag van de eerste samenkomst over gegaan wordt tot het ‘in behandeling nemen’.

Blijft over de vraag waarom je niet op de eerste dag van de nieuwe kamer pas advies aan de Raad van State zou vragen. De reden daarvoor is dat de nieuwe Kamer zo snel mogelijk aan de tweede lezing moet beginnen, om de kans dat het ook de nieuwverkozen kamer is die over de tweede lezing besluit zo groot mogelijk te laten zijn. (je weet het immers maar nooit met vallende kabinetten) Maakt dat allemaal zoveel verschil dan? Misschien niet. Maar de regering placht – als ik goed geinformeerd ben – ook altijd voor de verkiezingen alvast advies te vragen over hun eigen tweede lezingsvoorstellen. Het lijkt me goed daarbij aan te sluiten.

Tenzij de Grondwet zich daartegen zou verzetten natuurlijk. Maar dat doet die niet, vind ik.

Dat Halsema ten onrechte uitging van een verkeerde datum van het ontbindingsbesluit doet aan de grondwettigheid eigenlijk niets af. Ze heeft zich alleen, als gevolg van geklooi bij de regering, niet aan haar afspraken met diezelfde regering gehouden.

En ondertussen houd ook ik mijn neus beschikbaar om er allerhande omissies onder te wrijven….

2 Henk-Martijn Breunese 25/03/2010 om 18:43

GB was me net voor! Haastige spoed is in dit geval wel goed. Eerder werd op deze site al verwezen naar een artikel van mijn hand (“Grondwetsherziening op initiatief van de Tweede Kamer”, RegelMaat 2009 (24) 2, p. 107-117) waarin wordt ingegaan op het tijdstip van aanhangigmaking van initiatiefwetsvoorstellen in tweede lezing (zie de post van GB “Voortgang wetsontwerp Halsema” op 18 mei 2009). In dat artikel heb ik aangegeven waarom het wenselijk is dat dit gebeurt op een zodanig tijdstip dat het mogelijk is om met de inhoudelijke behandeling van het tweedelezingsvoorstel te beginnen op de dag van eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer.

Bij initiatiefwetsvoorstellen betekent dit dat de aanhangigmaking geschiedt voor de ontbinding van de oude Kamer en dus bij de oude Kamer. De inhoudelijke behandeling van initiatiefwetsvoorstellen kan immers pas beginnen nadat op het advies van de Raad van State is gereageerd en het advies van de Raad wordt pas gevraagd na aanhangigmaking van het wetsvoorstel. De verwijzing naar Kamerstukken II 1976/77, 14 213, nr. 3 zegt in dit verband niet zoveel, omdat in de jaren 70 van de vorige eeuw nog geen advies aan de Raad werd gevraagd over een net aanhangig gemaakt initiatiefwetsvoorstel (dat gebeurde in die tijd pas na de aanvaarding door de beide Kamers) en in die tijd de inhoudelijke behandeling daarvan dus direct kon beginnen na de aanhangigmaking.

Had dan moeten worden gewacht met aanhangigmaking tot na (de publicatie van) het ontbindingsbesluit? Dat lijkt me niet. Al ruim voor de dagtekening van het ontbindingsbesluit was immers duidelijk dat en wanneer de Tweede Kamer zou worden ontbonden. Het persbericht van de ministerraad van 5 maart laat aan duidelijkheid niets te wensen over: de huidige Tweede Kamer wordt op 17 juni a.s. ontbonden en op die dag vindt ook de eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer plaats. Op 8 maart kon mevrouw Halsema dus zonder meer overgaan tot aanhangigmaking van haar tweedelezingsvoorstel.

In ieder geval is er nu alles aan gedaan om het mogelijk te maken dat nog voor de eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer advies wordt uitgebracht door de Raad van State en de reactie daarop door de indiener wordt voorbereid! Die reactie zal overigens – als de afspraken die tussen de minister van BZK en de indiener zijn gemaakt worden nageleefd – niet eerder dan op 17 juni a.s. naar de Kamer worden gezonden. Maar zelfs als dat onverhoopt wel gebeurt, is de Kamer mans genoeg om niet in oude samenstelling te beginnen met de inhoudelijke behandeling. De vaste commissie voor BZK heeft op 11 maart jl. al besloten de behandeling hoe dan ook aan te houden totdat na de verkiezingen van 9 juni 2010 de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling is aangetreden.

3 Ans H. 26/03/2010 om 10:25

Ik ben het met de vorige reacties geheel eens. Staatsrechtelijk is er niets op de handelwijze van mevrouw Halsema aan te merken. Toch vraag ik me af of zij niet om een andere reden te vroeg is. De tweede lezing van een grondwetsherziening kan doorgaans een stuk vlotter verlopen dan de eerste lezing. De meeste argumenten zijn immers al gewisseld tijdens deze eerste lezing. Bij het voorstel-Halsema lijkt het me niet erg waarschijnlijk dat er nog radicaal nieuwe gezichtspunten naar voren zullen komen. Over constitutionele toetsing wordt al zó lang gediscussieerd… Zeker als de op 9 juni gekozen nieuwe Tweede Kamer meteen werk maakt van de behandeling, zal deze binnen enkele maanden kunnen worden afgerond. Dat betekent dat indiening bij de Eerste Kamer nog dit jaar mogelijk moet zijn, zelfs als we het zomerreces in aanmerking nemen.

Dat betekent echter wel dat het voorstel wordt ingediend bij dezelfde Eerste Kamer als in eerste lezing. Binnen die Kamer bestond weliswaar een meerderheid voor het voorstel, maar geen tweederde meerderheid: het eerste lezingsvoorstel werd met 37 tegen 36 stemmen aangenomen. Verkiezingen voor een nieuwe Eerste Kamer vinden pas in mei 2011 plaats. In theorie zou dus dezelfde Kamer als in eerste lezing zich over het tweede lezingsvoorstel kunnen buigen. Staatsrechtelijk is daar – sinds het schrappen van de verplichte ontbinding van de Eerste Kamer in 1995 – niets op aan te merken. Het zou echter wel heel zuur voor Halsema zijn als de zittende Eerste Kamer nog even besluit haar voorstel af te handelen voordat zij opnieuw verkozen wordt. Dan moeten er fracties gaan draaien en een ander standpunt gaan innemen dan in eerste lezing. Ik zie dat bij het CDA niet gebeuren en die fractie zal er ook wel geen vrije kwestie van maken. Halsema zal dan moeten inzetten op het overhalen van de VVD.

Halsema kan het hiervoor geschetste scenario natuurlijk voorkomen door de behandeling in de Tweede Kamer te rekken. Maar dan had zij er net zo goed voor kunnen kiezen te wachten met het aanhangig maken. Ze was niet staatsrechtelijk verplicht haar voorstel nu al aanhangig te maken. Aan de andere kant begrijp ik haar handelwijze – politiek bezien – wel. Wat gaat namelijk de PVV doen? Wil die rechters ‘meer macht geven ten koste van de volksvertegenwoordiging’ (zo zie ik het niet, maar ik probeer vanuit de PVV te redeneren; dat valt nog niet mee)? PVV en CDA zouden samen wel eens over meer dan 50 zetels kunnen gaan beschikken en daarmee een potentiële ‘blocking minority’ kunnen gaan vormen. Als Wilders veroordeeld wordt voor haatzaaien, zou het lot van het voorstel-Halsema wel eens bezegeld kunnen zijn. Dan maar proberen een rechterlijke uitspraak voor te zijn en zo snel mogelijk gaan behandelen in de Tweede Kamer!

4 Henk-Martijn Breunese 27/03/2010 om 13:38

Ans H. stelt dat mevrouw Halsema nog wel even had kunnen wachten met het aanhangig maken van haar tweedelezingsvoorstel. Het is de vraag of dat in de praktijk veel zou hebben uitgemaakt. De regering laat de indiening van een tweedelezingsvoorstel immers alleen achterwege indien vaststaat dat de aanhangigmaking van een tweedelezingsvoorstel door één of meer leden van de Tweede Kamer zelf geschiedt. Als dat niet (tijdig) gebeurt, ligt het in de rede dat de regering dan maar zelf tot indiening overgaat, omdat anders niet zal worden voldaan aan de grondwettelijke plicht om het in eerste lezing aangenomen voorstel opnieuw te overwegen. De regering zou in zo’n geval denk ik ook vrij snel actie ondernemen (lees: een tweedelezingsvoorstel voor advies aan de Raad van State voorleggen). Het tweedelezingsvoorstel moet immers zo snel mogelijk bij de nieuwgekozen Kamer worden ingediend om die Kamer maximaal de tijd te geven om de behandeling van het tweedelezingsvoorstel af te ronden voor de daarop volgende verkiezingen. Ook als die volgende verkiezingen heel snel na de komende verkiezingen zouden plaatsvinden (denk aan de situatie in 2002-2003).

5 Ans H. 28/03/2010 om 13:09

Maar dat is toch precies de reden waarom mevrouw Halsema afspraken met de regering maakt? Om te voorkomen dat dit demissionaire kabinet, dat na het vertrek van de demissionaire PvdA-bewindslieden meer dan ooit tegen constitutionele toetsing is, met haar voorstel aan de haal gaat.

De kabinetten-Balkenende kunnen bepaald niet bogen op een imposant ‘track record’ als het gaat om Grondwetsherziening. Na de verkiezingen van 22 november 2006 werden de tweede lezingsvoorstellen bijvoorbeeld pas op 20 april 2007 ingediend. Als excuus werd aangevoerd dat nog geen advies van de Raad van State beschikbaar kon zijn, omdat de eerste lezingswetten pas zeer kort voor de verkiezingen in het Staatsblad stonden, maar dat was op zichzelf al zeer dubieus. De eerste lezing werd pas afgerond ver na het slaan van het kb tot Kamerontbinding en de kandidaatstelling was al gesloten (zie ook het Weerwoord van MN). Eigenlijk was de Tweede Kamer helemaal niet bevoegd de tweede lezing aan te vangen. Aanvankelijk was de regering nog van plan deze ‘kwestie 2006’ samen met de ‘kwestie 2003’ (het ‘doorschuiven’ van een tweede lezing naar een volgende Tweede Kamer, ook al zeer onzuiver) aan de staatscommissie-Grondwet voor te leggen. Dat is uiteindelijk niet gebeurd. Klaarblijkelijk was men bang voor een – terecht – negatief oordeel. De regering heeft toen zelf maar een notitie in elkaar gezet. Die is zeker niet onverdienstelijk, maar heeft wel een hoog ‘slager keurt eigen vlees’ karakter en komt neer op ‘Ons beoordeelt Ons aan de hand van door Ons opgestelde maatstaven en door Ons geproduceerde Kamerstukken’. De kritiek vanuit academische kringen blijft geheel onbesproken.

Dit is allemaal nogal teleurstellend. Zeker als je bedenkt dat met de tweede lezing van het voorstel-Halsema weer nieuwe fundamentele vragen opkomen. Waarom moet bijvoorbeeld de Eerste Kamer nog bij een tweede lezing betrokken worden, als die Kamer niet opnieuw wordt samengesteld? Dan kun je net zo goed na de eerste lezing al stoppen als duidelijk is dat een tweederde meerderheid er niet inzit. De kabinetten-Balkenende kenmerken zich door hoogst opportunistisch gedrag als het gaat om de procedure tot herziening van de Grondwet. Als nu juist dit kabinet met een engelengezichtje gaat lopen verkondigen dat het tweede lezingsvoorstel zo snel mogelijk moet worden ingediend/aanhangig gemaakt om de nieuwgekozen Kamer maximaal de tijd te geven, dan haal ik het h-woord van stal. En dan doel ik niet op ‘hypotheekrenteaftrek’, maar op een ander woord dat met ‘hypo-‘ begint.

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: