Herinterpretatie van art. 23 Grondwet – deel I

door JAdB op 27/09/2013

in Bestuursrecht, Grondrechten

Post image for Herinterpretatie van art. 23 Grondwet – deel I

In april 2012 gaf de Onderwijsraad advies over artikel 23 Grondwet. De Kamer vroeg hem een “gezaghebbende interpretatie” van deze bepaling te geven, zodat het debat hieromtrent aan transparantie en coherentie kan winnen. Eens in de zoveel tijd komt de Onderwijsraad met zo’n interpretatie, die al dan niet door de wetgever wordt overgenomen. Dat de uitleg van de Grondwet wordt overgelaten aan (in eerste instantie) de Onderwijsraad ligt aan het toetsingsverbod van art. 120 Gw: de rechter heeft weinig te zeggen over de betekenis van de Grondwet, dus de wetgever mag tot op zekere hoogte zelf bepalen wat de Grondwet voorschrijft.

Het advies bevat drie aanbevelingen. De staatssecretaris heeft op 13 juli 2013 gereageerd op deze aanbevelingen. In deze en volgende posts volgt een bespreking van de aanbevelingen en de reactie daarop.

De eerste aanbeveling gaat over de vrijheid van stichting. Art. 23 lid 2 Gw bepaalt dat het geven van onderwijs vrij is. Iedereen is dus (in beginsel) vrij om een school op te richten. Zo’n school kan in aanmerking komen voor overheidsbekostiging: “Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs bekostigd”. De vraag is natuurlijk hoe ver deze voorwaarden mogen gaan, gelet op de vrijheid van onderwijs.

Naar de huidige interpretatie is in ieder geval duidelijk dat de in (bijvoorbeeld) de Wet op het primair onderwijs gestelde voorwaarden om voor bekostiging in aanmerking te komen, toelaatbaar zijn. Het gaat dan om de voorwaarden dat er voldoende animo voor de school moet zijn (stichtingsnormen), en dat de school van een door de overheid erkende richting is.

Van een dergelijke richting kan alleen worden gesproken indien sprake van een school die gegrond is op godsdienst of levensbeschouwing, welke grondslag eenduidig in de statuten is vastgelegd, en welke zich in een binnen Nederland waarneembare beweging openbaart en ook op andere terreinen van het leven doorwerkt. Deze laatste eis bleek in 2010 het struikelblok voor een boeddhistische school. Het boeddhisme kende bijvoorbeeld destijds nog geen jongerenbeweging, politieke inbedding, maatschappelijk werk of zorgvoorzieningen gericht op ouderen. (zie voor dit alles het advies van de Onderwijsraad van 29 oktober 2010.)

Het begrip richting komt meer voor in de (Grond)wet. Zo stelt art. 23 lid 5 Gw dat de overheid eisen van deugdelijkheid aan het bekostigd bijzonder onderwijs mag stellen, met inachtneming van de vrijheid van richting.

De Onderwijsraad adviseert nu richting als vereiste om bekostiging te krijgen te schrappen. Als een school voldoet aan de stichtingsnormen en een aantal vooraf te stellen kwaliteitseisen (die eisen bestaan nu nog niet, maar de Onderwijsraad adviseert dergelijke kwaliteitseisen in te voeren – dat advies laat ik even voor wat het is) moet er dus bekostigd worden. De Onderwijsraad gaf al veel eerder, in 1996, een dergelijk advies.

De staatssecretaris gaat hierin mee. Terecht merkt hij op dat bij een richtingvrije planning de identiteit van scholen een betere weerspiegeling van de samenleving zal vormen. Wel moet er nog worden bekeken of een systeem van richtingvrije planning praktisch werkbaar is, en zo ja, hoe het precies zijn beslag zou moeten krijgen.

Het wonderlijke aan dit onderdeel van het advies is, dat een herinterpretatie van de Grondwet helemaal niet nodig is om de richtingvrije planning in te voeren. Het is zonneklaar dat een richtingvrije planning in overeenstemming is met art. 23 Gw – tussen 1917 en 1933 bestond het richtingsvereiste niet eens. Dus wat doet deze aanbeveling in dit advies?

Het antwoord op die vraag is alleen te leveren door kennis van een andere aanbeveling van de raad in hetzelfde advies. De onderwijsraad vindt namelijk dat het begrip richting aan verruiming toe is. Oorspronkelijk werd het richtingsbegrip helemaal niet zo beperkt geïnterpreteerd. Ook pedagogische visies konden een grondslag vormen voor bekostigde scholen. Door de verzuiling (en bezuinigingspolitiek) is het begrip richting later beperkt tot levensbeschouwelijke visies. Het is volgens de Onderwijsraad nu tijd die beperking op te heffen.

Deze verruiming leidt er tegelijkertijd toe dat, volgens het geldende wettelijke stelsel, bij aanvragen om voor bekostiging in aanmerking te worden gebracht, moet worden bekeken of de pedagogische visie (bij gebreke van een levensbeschouwelijke visie) wel onder het richtingsbegrip valt. Dat vindt de Onderwijsraad niet de taak van de neutrale overheid. Dat lijkt mij ook: waarom zou de overheid zich daar tegenaan bemoeien, en bepaalde in de maatschappij levende pedagogische visies al bij voorbaat uitsluiten, als de bedoeling is een scholenbestand te krijgen dat een afspiegeling van de maatschappij vormt.

Zo komt de Onderwijsraad dus op zijn eerste aanbeveling: om deze overheidsbemoeienis tegen te gaan moet het richtingsvereiste verdwijnen uit de bijzondere wetgeving als voorwaarde om voor bekostiging in aanmerking te kunnen komen.

Hoewel deze aanbeveling, als gezegd, wordt overgenomen, maakt de staatssecretaris in zijn brief geen woord vuil aan de verruiming van het richtingbegrip. Ik kan hem daarin geen ongelijk geven. Art. 23 lid 5 Gw bepaalt dat de vrijheid van richting in acht moet worden genomen bij het stellen van eisen van deugdelijkheid. De wetgever mag derhalve geen eisen stellen die de kern van de levensbeschouwelijke of godsdienstige overtuiging zouden doorkruisen. Deze bepaling was in 2002 nog reden voor de Onderwijsraad om niet een ruimere interpretatie van het richtingbegrip te hanteren, omdat een dergelijke interpretatie de slagkracht van de overheid zou beperken. De deugdelijkheidseisen zouden dan immers niet alleen de levensbeschouwelijke kern van het bijzonder onderwijs niet mogen doorkruisen – ook de kern van de pedagogische visie krijgt dan ineens bijzondere grondwettelijke bescherming. Voor een overheid die – getuige de toename van het aantal regels omtrent kwaliteit van scholen – steeds meer grip op het onderwijs wil krijgen, is dat geen prettig vooruitzicht.

{ 3 reacties… read them below or add one }

1 Aart-Jan 04/10/2013 om 00:54

Geachte heer De Boer,

Hartelijk dank voor dit betoog. Ik ben zeer benieuwd naar de volgende afleveringen, maar plaats via deze weg ook graag alvast wat vragen en opmerkingen die mij bezighouden naar aanleidng van de genoemde stukken en uw analyse.

1. Op termijn valt te voorzien dat de Grondwettelijke “vrijheid van richting” (GW23:5 en 6) een leeg begrip is. Dit was niet de bedoeling van de Grondwetgever. Hoe sterk is de ‘vrijheid van richting’ nog als er straks ook scholen gesticht kunnen worden zonder richting, en als het recht op bekostiging daarvan niet meer afhangt? Behouden scholen het recht om hun levensbeschouwelijke richting te blijven voeren, en mag deze conform de huidige situatie de boventoon blijven voeren in toelatings- en aanstellingsbeleid en keuze van lesmethoden? Zal de Inspectie straks nog effectief rekening kunnen houden met de vrijheid van richting, wanneer deze zich per school plotsklaps kan wijzigen?

2. Wat gaat Dekker doen met de bepaling in WPO 153:4 (laatste school van de richting in een bepaalde omgeving), als hij het richtingvereiste losmaakt van de aanspraak op bekostiging? Blijft deze bepaling gelden? De Onderwijsraad is er erg duidelijk over en trekt in één adem de parallel tussen vrijheid van stichting bescherming tegen opheffing: “Zoals voor de aanspraak op bekostiging bij stichting niet langer de richting een factor zal zijn (maar enkel het aantal leerlingen), zo zal de richting bij een afnemend aantal leerlingen evenmin een onderscheidend criterium zijn.” Als Dekker de bescherming van de ‘laatste school van de richting’ in stand houdt, ontstaat ook een denkbeeldige sluiproute voor scholen die onder de opheffingsnorm dreigen te komen: “van kleur verschieten” naar een erkende, maar meer zeldzame richting. In lijn met uw eerdere verhandeling over ‘bekostiging van indoctrinatie’ valt ook een afschaffen van deze bepaling te overwegen, maar zal dit toch op een aanzienlijke politieke weerstand kunnen rekenen.

3. De vrijheid van onderwijs, zoals bedoeld in artikel 23 GW, is met Dekkers voorgenomen plannen geen vrijheid meer die door individuele ouders onbelemmerd kan worden genoten. Met de voorgenomen afschaffing van LpW 5b neemt Dekker het sluitstuk van de onderwijsvrijheid weg. Ouders die hun kinderen onderwijs volgens hun geloofsovertuiging willen aanbieden, kunnen straks alleen nog terecht bij reguliere of (nog op te richten) particuliere scholen van deze levensovertuiging. Dat is niet in elke woonplaats voorhanden. Daarbij: afschaffing LpW 5b dwingt bijzondere scholen dus ook om leerlingen aan te nemen waarvan de ouders gewetensbezwaren hebben tegen hun onderwijs en de normen en waarden die er gelden. De vrijheid van richting is voor individuele gezinnen van de baan en geldt alleen nog maar voor groepen ouders die op lokaal niveau groot genoeg zijn om een school op te richten. Dat heeft de Grondwetgever niet bedoeld!

4. Interessant gezichtspunt: De Onderwijsraad ziet consequenties voor de leerplichtwet (5b, dwingende bepaling waarop richtingvrijheid nu een uitzondering vormt) in het verband van zijn pleidooi om het richtingbegrip te verruimen. De gedachte is: bij een verruimd richtingbegrip ontstaat de situatie dat vrijstelling van de leerplicht een ‘reguliere mogelijkheid’ wordt en dit is wellicht onwenselijk. Verbazend is dat Dekker de aanbeveling van het verruimen van richtingbegrip niet overneemt, terwijl hij wel de stellingname van de Onderwijsraad t.a.v. thuisonderwijs eruit licht. Het risico dat thuisonderwijs een reguliere mogelijkheid wordt is afwezig, maar toch wordt algehele afschaffing voorgesteld. Welke reden heeft Dekker daarvoor? Vreest hij wellicht vanwege het beleid van “vrijheid van stichting” alsnog een toename van beroepen op vrijstelling 5b? Een toename die het bewijs vormt dat de vrijheid van onderwijs de facto afneemt? In dat geval is het niet netjes dat hij dit motief, wat vanuit zijn positie gezien veel zwaarder moet wegen dan de nu aangevoerde onbewezen stellingen en stemmingmakerij, volledig verzwijgt.
5. Het enige aspect aan deze niet-liberale maatregel wat ik terug kan voeren naar de VVD, is dat de marktwerking in het onderwijsstelsel doorgang kan vinden zonder gehinderd te worden door externe factoren. De onderlinge vergelijkbaarheid van scholen en de daarbij behorende concurrentie zal toenemen en dit komt, volgens VVD adagio, de kwaliteit ten goede. De totalitaire keerzijde blijft echter onderbelicht: dat door deze bewegingen ook telkens groepen ouders in minderheidspositie het nakijken hebben, wordt voor lief genomen, en hun grondwettelijke vrijheid om te ontsnappen aan het systeem wordt ze afgenomen.

2 JAdB 07/10/2013 om 08:52

Aart-Jan,

Dank voor je reactie. Je maakt een aantal goede punten, die ik hoop te bespreken in een volgende bijdrage.

3 Ad van Kuijk 06/11/2013 om 11:01

LS. 6 November 2013
De vraag is,of ik persoonlijk contact kan leggen met Aart Jan.
Hij lijkt mij deskundig op onderwijs. De Omwenteling,is een niet politieke neutrale volksbeweging,met democratische, liberale principes,die bij de eerstvolgende parlements verkiezing zal meedingen naar zetels in het parlement.
Een van haar programma punten zal zijn,OPHEFFING VAN HET BIJZONDER ONDERWIJS.
Als initiatiefnemer ben ik opzoek naar deskundige adviseurs,Aart Jan lijkt mij een geschikte person hiervoor.U zal mij ten zeerste verplichten indien U mijn mail wil doorzenden aan Aat Jan,en wacht in spanning af. M.vr.gr. Ad van Kuijk

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: