Het arsenaal van de Senaat: motie van wantrouwen

door GB op 17/12/2010

in Haagse vierkante kilometer

Post image for Het arsenaal van de Senaat: motie van wantrouwen

Een belangrijk wapen van de volksvertegenwoordiging in een parlementair stelsel is het wantrouwensvotum. Bewindspersonen dienen dan plaats te maken voor opvolgers. De meest directe uitdrukking van wantrouwen is de zogenaamde ‘motie van wantrouwen’: de Tweede Kamer laat bij motie blijken het kabinet niet meer te dulden, waarna het kabinet verplicht is ontslag aan te bieden aan de Koningin. De Tweede Kamer kan dat. Maar kan de Eerste Kamer dat ook?

Er zijn twee tamelijk recente voorbeelden van politieke consequenties naar aanleiding van een stemming in de Senaat: de nacht van Wiegel en de nacht/avond van Van Thijn. Daar ging het echter telkens om de aanname van een grondwetswijziging, waarvoor twee derden vereist is. Die versterkte meerderheid kwam er niet, maar een gewone meerderheid was er wel voor. Daarom (en om andere redenen) kan uit deze mislukte grondwetsherzieningen niet zomaar een duidelijke norm worden afgeleid. Dus zullen we ons moeten behelpen met de grondwetsgeschiedenis en de doctrine.

Hoewel de vertrouwensregel in 1983 de Grondwet niet haalde is over het bestaan ervan in de relatie tussen kabinet en Eerste Kamer wel het nodige gezegd. Het handboek Van der Pot kon er weinig chocola van maken en spreekt van ‘tegenstrijdige beschouwingen. Kortmann leidt uit de grondwetsgeschiedenis wel af dat de regering de toepasselijkheid van de vertrouwensregel tussen kabinet en Senaat steeds heeft verdedigd – zij het, dat het slechts ‘een beperkte betekenis’ zou zijn. Niet duidelijk is echter waar die beperking precies uit bestaat. De regeringscommissaris had het over het primaat van de Tweede Kamer, waaruit van alles kon worden afgeleid. De fracties waren verdeeld. De VVD-senatoren vonden dat de Eerste Kamer wel degelijk een kabinet naar huis kon sturen, het CDA constateerde een ‘sluimerende regel’. Alles linkser en progressiever zag een nog beperktere werking van de vertrouwensregel. Juist de partijen die dit kabinet vormen waren dus destijds het meest royaal in bevoegdheden van de kamer jegens het kabinet.

Een korte duik in de handboeken levert drie posities op. Kortmann neemt het bestaan van een vertrouwensregel aan. Zonder zo’n regel zou de regering weinig drukmiddelen bezitten jegens de kamer. Wel moet de regel door de Senaat terughoudend worden gebruikt, omdat er geen duidelijke conflictenregeling is in het geval Eerste en Tweede Kamer zich verdelen over de vraag of een minister moet opstappen. Bovendien is jegens de Eerste Kamer het corresponderende ontbindingsrecht minder zinvol dan bij de Tweede Kamer. Ontbinding van de Tweede Kamer leidt immers tot raadpleging van het volk, ontbinding van de Eerste Kamer tot een nieuwe stemronde in Provinciale Staten die zeer waarschijnlijk een Senaat met dezelfde machtsverhoudingen kiezen. Van der Pot bevindt zich sinds 2006 ook in dit kamp. In de druk van 2001 nam Het Handboek nog aan dat er geen vertrouwensrelatie bestond, omdat dit niet zou passen bij de bescheiden positie van de Eerste Kamer. Dat standpunt is de tweede positie.

Tussen deze bevindt zich nog een derde, toe te schrijven aan Kummeling. Hij leidt uit de praktijk af dat de Eerste Kamer steeds op het kabinet wacht om de vertrouwensregel te activeren. De Senaat kan niet zelf schoonmaak houden, maar als het kabinet het hoog speelt dan kan de Eerste Kamer ook bijten. Die praktijk valt volgens hem ook als norm te verdedigen.

{ 8 reacties… read them below or add one }

1 Wolfgang Xavier 19/12/2010 om 23:13

Ik zou zeggen, sla pagina 121 van de nieuwste druk van Belinfante er nog eens op na.
“In de literatuur wordt wel gesteld dat een motie van wantrouwen van de Eerste Kamer door het kabinet – met instemming van de Tweede Kamer – genegeerd zou kunnen worden. Dit is overigens een theoretische kwestie, want zo’n motie is in de Eerste Kamer nog nog nooit aangenomen.”
E.e.a. in de voetnoot uitstekend van bronnen voorzien. Conclusie: De EK doet nu even stoer, maar juridisch gezien is dit geen optie.

2 Paul Metz 20/12/2010 om 12:35

De Eerste Kamer kan toch goedkeuring aan elke wet onthouden ? En dan moet het kabinet toch concessies doen om te kunnen regeren ?

3 WvdW 21/12/2010 om 15:34

@ Wolfgang Xavier

Is het niet wat kort door de bocht om de discussie over het al dan niet bestaan van de vertrouwensregel tussen Eerste Kamer en minister(s) af te doen met een citaat uit Belinfante? Als de post iets aantoont, dan is het dat hierover in de literatuur verschillend over wordt gedacht. Het citeren van nog meer literatuur kan natuurlijk altijd, maar daarmee is de discussie nog niet voorbij.

On topic kan ik me wel vinden in de benadering van Paul Metz. Als de EK kwaad wil, kan de regering effectief worden lamgelegd. Aan dit praktische argument kan nog worden toegevoegd dat het juridische verschil in bevoegdheden tussen de EK en de TK thans zo klein is (wat stellen het initiatiefrecht en het amendementsrecht nu voor in ‘the grand scheme of things’?) dat ik geneigd zou zijn de staatsrechtelijke positie (wat dat ook precies moge zijn…) van de Eerste Kamer niet voor te spiegelen als al te zeer verschillend van die van de Tweede Kamer.
Op het gevaar af te worden verweten te redeneren op een manier die tamelijk onthecht is van de politieke werkelijkheid, zou je zelfs kunnen volhouden dat de vertrouwensregel eveneens geldt in de EK om de eenvoudige reden dat de GW erover zwijgt. Alle juridische verschillen in bevoegdheden van de Eerste en de Tweede Kamer zijn nadrukkelijk in de GW opgenomen. Nu de GW geen regeling bevat t.a.v. de vertrouwensregel, zou je kunnen redeneren dat de grondwetgever hier kennelijk geen verschil in bevoegdheden beoogd heeft. Zou dit wel het geval zijn, dan hadden de grondwetgevende organen eens iets moeten doen aan hun merkwaardig relaxte (of gewoon: lakse) houding ten aanzien van de vertrouwensregel.

Iets anders is dat het inderdaad een beetje een academische kwestie is. Niettemin, dat de EK ervoor kiest terughoudend met haar bevoegdheden om te gaan, zegt iets over de rol die de EK zichzelf aanmeet en maar heel weinig over haar juridische positie.

4 JU 22/12/2010 om 10:48

@WvdW
Ik vraag me af of dat laatste argument (‘de Grondwet zwijgt op dit punt over verschil tussen de EK en TK’) zo overtuigend is. De vertrouwensregel zelf is immers evenmin in de Grondwet opgenomen. Stilte van de kant van de Grondwet zegt in dit geval dus niet zo vreselijk veel. Uiteraard, de grondwetgever veronderstelde die regel, en hij achtte regulering niet gewenst om het politieke proces ruimte te geven, maar dat geldt dan evenzeer voor het opnemen van verschillen in de werking van de vertrouwensregel tussen beide Kamers. Met andere woorden: als het te gevoelig ligt om grondwettelijk vast te leggen dat de verhouding tussen regering en Tweede Kamer beheerst wordt door de vertrouwensregel, dan ligt het niet voor de hand die regel via een omweg vast te leggen door haar niet van toepassing te verklaren op de verhouding tussen regering en Eerste Kamer.

In de rest van je argumentatie – dat het verschil in bevoegdheden relatief klein is en daarom niet noopt tot een radicaal verschillende staatsrechtelijke positie – kan ik mij wel vinden. Maar dan blijven er wel wat vraagtekens over. Als wij het zuiver over de boeg van bevoegdheden gooien, wat doen we dan bijvoorbeeld met het argument van Kortmann dat gebruikmaking van het ontbindingsrecht door de regering vrij zinloos is? Zou dan – althans in theorie – de staatsrechtelijke positie van de Eerste Kamer niet sterker worden dan die van de, sterker gelegitimeerde, Tweede Kamer?

5 WvdW 23/12/2010 om 12:14

@ JU

Natuurlijk heb je gelijk over dat laatste punt. Het is meer een uiting van mijn onbegrip over de houding van de grondwetgever op dit cruciale punt. ‘Ruimte geven voor praktijkontwikkelingen’ is natuurlijk allemaal prachtig, maar wat heb je eraan als je niet eens zeker kunt weten in welke gevallen één van de belangrijkste regels van ons politieke staatsrecht wel en in welke gevallen deze niet kan worden toegepast (en dan gaat het me nog niet eens zozeer om het EK/TK-verhaal, maar vooral ook om Verdonkachtige kwesties en dergelijke).
Het argument zou in zoverre overeind kunnen blijven dat als de GW ruimte wil laten voor de praktijk, het dus aan de EK is om te bepalen of ze de feitelijke macht die ze hebben (zie de reactie van Paul Metz) te gelde willen maken. Of die praktische ontwikkeling dan weer als regel van ongeschreven staatsrecht moet worden aanvaard is een tweede, maar de GW werpt hiervoor in ieder geval geen enkele barrière op.
Dat punt van het ontbindingsrecht is natuurlijk wel interessant, maar ik vraag me af of je daaraan zoveel moet ophangen. Vertrouwensregel en ontbindingsrecht worden wel steeds als siamese tweeling opgevoerd, maar zijn ze dat ook echt? In ieder geval is er een periode geweest dat er wel een ontbindingsrecht was, maar geen vertrouwensregel (1848 – 1866/68), zou het omgekeerde niet ook mogelijk kunnen zijn?
Bovendien, het is natuurlijk (op een wel heel abstract niveau) niet zo dat er geen ontbindingsrecht is ten aanzien van de EK. Het kan alleen moeilijk effectief worden gemaakt. Als de EK daarin (en uiteraard in het verschil in legitimatie) een reden ziet om aanzienlijk terughoudender met de vertrouwensregel om te gaan, kan ik dat alleen maar toejuichen, maar voor de conclusie dat deze terughoudendheid een juridische norm is (zoals bijvoorbeeld getrokken door het oude Handboek, maar ook door Kummeling) vind ik in het recht verder geen harde aanknopingspunten.
Dat maakt de kwesite uiteindelijk natuurlijk des te leuker!

6 Mollie Rowe 23/12/2010 om 23:58

Ik zou zeggen, sla pagina 121 van de nieuwste druk van Belinfante er nog eens op na. “In de literatuur wordt wel gesteld dat een motie van wantrouwen van de Eerste Kamer door het kabinet – met instemming van de Tweede Kamer – genegeerd zou kunnen worden. Dit is overigens een theoretische kwestie, want zo’n motie is in de Eerste Kamer nog nog nooit aangenomen.” E.e.a. in de voetnoot uitstekend van bronnen voorzien. Conclusie: De EK doet nu even stoer, maar juridisch gezien is dit geen optie.

7 CR 27/12/2010 om 17:15

Ik zou denken dat het ongeveer hier op neerkomt.
1. De Eerste Kamer is niet gekozen met het oog op de regeringsvorming, mist dus een politieke legitimatie gericht op het kabinet, en kan geen vertrouwensrelatie met het kabinet hebben. Dat wordt praktisch bevestigd bij kabinetsformaties: die zijn erop gericht een vertrouwensrelatie te vestigen in de Tweede Kamer, niet in de Eerste. Een motie van wantrouwen in de Eerste Kamer is dus onmogelijk: er is geen vertrouwen, dus dat kan ook niet worden opgezegd.
2. De regering kan als het ware struikelen over de Eerste Kamer door van een bepaalde stemming een portefeuilekwestie te maken (ik vermijd hier bewust het woord vertrouwenskwestie). Dat een vertrouwensrelatie dan niet aan de orde is, wordt bevestigd door het feit dat het kabinet bij een ongunstige stemmingsuitslag altijd op haar dreigen met aftreden kan terugkomen; dat gebeurde ook daadwerkelijk na de Nacht van Wiegel, toen het kabinet werd gerepareerd. Oftewel: struikelen is nog geen vallen.
3. De Eerste Kamer kan technisch gesproken het kabinetsbeleid onmogelijk maken (dat had bijvoorbeeld gekund als het Belastingplan 2011 was afgestemd), maar zou dan het politiek primaat van de Tweede Kamer aantasten. Mocht dit zich voordoen, dan is niet uitgesloten dat Tweede Kamer en regering noodmaatregelen zouden treffen om zonder de Eerste Kamer te regeren. Dat zou staatsrechtelijk geoorloofd kunnen zijn.

8 WvdW 29/12/2010 om 14:38

@ CR

De laatste conclusie is mij geloof ik wat te radicaal. Als de Eerste Kamer het Belastingplan zou hebben afgekeurd, zie ik niet zo snel welke noodmaatregelen de regering en de TK uit de hoge hoed zouden kunnen toveren. Niettemin in tijden van constitutionele crisis kunnen ongetwijfeld radicale dingen gebeuren dus je weet het nooit zeker, maar of maatregelen die de EK buitenspel zetten daarmee staatsrechtelijk geoorloofd zijn, weet ik eigenlijk niet.
Het hele idee achter de EK is uiteindelijk toch dat ze zo af en toe moeten stemmen over voorstellen, dus dan zou je toch op de koop toe moeten nemen dat er zo af en toe ook tegen (belangrijke) zaken wordt gestemd. Daar komt bij dat de EK is samengesteld als politiek orgaan. Dan kun je de senatoren natuurlijk niet verbieden ook politiek te bedrijven.

Wat betreft punt 2: daar ben ik het wel mee eens, maar ik denk dat zoiets in de verhouding tussen de regering en de Tweede Kamer ook zou kunnen, dus zie ik hierin eigenlijk geen argument om de relatie regering-EK als een juridisch andere te beschouwen dan de relatie regering-TK. Het politieke verschil zie ik natuurlijk ook wel, maar het juridische niet zo.

Het ingewikkeldst vind ik het eerste punt, maar dat komt misschien omdat ik wel een tamelijk positiefrechtelijke insteek heb. Ik weet eigenlijk niet of Kamers überhaupt worden gekozen met het oog op regeringsvorming. Dat de regeringsvorming doorgaans plaatsvindt na Kamerverkiezingen is ontegenzeggelijk waar, maar daarmee is nog niet gezegd dat daar een juridische noodzakelijkheid ligt. Dat geldt m.i. des te minder voor de procedure van kabinetsformatie. Dat is een zuiver politieke procedure, waaruit volgens mij geen juridische conclusies te trekken zijn. Dat de onderhandelende partijen geen behoefte voelen om met de EK-fracties te overleggen en dat deze EK-fracties dat – doorgaans – geen probleem vinden, lijkt mij van feitelijke en politieke aard, niet van juridische.

Reactie achterlaten

{ 2 trackbacks }

Vorige post:

Volgende post: