Het arsenaal van de Senaat: Senator Engels vindt dat hij het kabinet kan wegsturen

door GB op 10/10/2011

in Haagse vierkante kilometer

Post image for Het arsenaal van de Senaat: Senator Engels vindt dat hij het kabinet kan wegsturen

In de discussie over de vraag of de Eerste Kamer wel over de bevoegdheid beschikt om het kabinet met een motie van wantrouwen tot ontslag te dwingen, heeft Senator Engels, tevens staatsrechtgeleerde, wetenschappelijk stelling genomen. In het Nederlands Juristenblad (2011/1707) reageerde hij op een betoog van Joost Sillen die meende dat de voor het bestaan van de vertrouwensrelatie noodzakelijke rechtsovertuiging in de Eerste Kamer ontbrak. Daarvoor wees hij op de brief van de Bende van Engels, waarin werd opgemerkt dat over de vertrouwensrelatie ‘discussie mogelijk was.’

Engels reageert nu dat de passage uit zijn brief ‘strategisch gelezen’ moet worden, zodat daar niet zomaar uit volgt dat de vertrouwensregel niet geldt. In plaats daarvan verwijst hij naar zijn stelling in het debat over het Belastingplan, waarin de uitspraak van Engels dat de vertrouwensregel wel gold, onweersproken is gebleven. Daaruit kon wel instemming met die gedachte worden afgeleid.

Sillen bleek in een naschrift niet overtuigd. De passage kan immers uitsluitend strategisch worden gelezen wanneer het bestaan van de vertrouwensregel inderdaad niet zeker is. Maar hij wenst Engels desalniettemin succes met het opbouwen van een relevante rechtsovertuiging in de Senaat.

Daarover bestaat dus overeenstemming tussen Engels en Sillen: als de meerderheid in de Senaat het wil en (kennelijk?) vindt dat het mag, dan zal het kabinet moeten vertrekken.

{ 17 reacties… read them below or add one }

1 Martin Holterman 10/10/2011 om 10:04

De vorige keer dat deze kwestie hier aan de orde kwam heb ik er met een niet nader te noemen juridische hoogleraar nog wat over nagepraat. We werden het niet eens, maar mijn (voorlopige) conclusie was dat de relevante rechtsovertuiging niet die van de Eerste Kamer is, maar die van de Tweede Kamer.

Als je Eerste Kamer de regering naar huis stuurt, staat het de Tweede Kamer immers vrij om die zelfde regering (of een vergelijkbare) weer in het zadel te helpen. In veel gevallen zal er niet veel anders opzitten, gegeven de zetelverhoudingen in de Tweede Kamer. Mocht de Eerste Kamer dit niet accepteren, hebben we een conflict tussen de Kamers.

In Frankrijk is er een expliciete regel dat in zo’n geval de Senaat het onderspit delft. In Nederland bestaat zo’n regel niet. Sterker nog, in Nederland bestaat überhaupt geen regel om een conflict tussen de Kamers op te lossen. Dat is normaal ook geen bezwaar: Als een wet door een van beide Kamers wordt afgestemd, is hij weg, en initiatieven en amendementen komen altijd uit de Tweede Kamer. Dus is er weinig ruimte voor permanente ruzie over wetten.

Maar als het gaat om regeringen ligt dit anders. Dan is er wel degelijk ruimte voor permanente ruzie. De enige oplossing is kamerontbinding. Maar welke kamer? Het ontbinden van de Eerste Kamer is zinloos, want dan kiezen de leden van de Provinciale Staten gewoon weer een zelfde Senaat. Maar betekent dit dat in het geval van een permanente ruzie tussen Eerste en Tweede Kamer over welke partijen de regering moeten vormen de laatste ontbonden moet worden? Dat zou toch ook de wereld op z’n kop zijn.

Mijn conclusie is dus dat, als de Eerste Kamer de regering naar huis wil sturen, dit alleen maar kan als de Tweede Kamer dit accepteert. Als de Tweede Kamer zich tegen een dergelijke stap verzet, zij het op grondwettelijke gronden, zij het om andere redenen, dan moet de Eerste Kamer dat accepteren.

2 MD 10/10/2011 om 11:43

@ Martin: Vind je dan ook dat het kabinet niet (met goed fatsoen) in de Eerste Kamer kan dreigen op te stappen als gevolg van een handeling van die Kamer? Dat lijkt me een logische consequentie, omdat dreigen met opstappen volgens mij de verkorte versie is van ‘als u dat doet, dan zie ik dat als een blijk van wantrouwen, hetgeen tot gevolg heeft dat ik niet langer kan aanblijven’.

3 Martin Holterman 10/10/2011 om 11:59

@MD: Goed punt. Het lijkt me toch niet. Als het kabinet zoiets dreigt te doen, dan zie ik daarachter de meerderheid in de Tweede Kamer die op zo’n moment door het kabinet vertegenwoordigd wordt. Zolang die meerderheid het met het kabinets-dreigement eens is, is er – per mijn eerdere logica – geen probleem. En als die Tweede Kamermeerderheid het met het dreigement van het kabinet oneens is, dan hebben beide Kamers een probleem met het kabinet, en moet het kabinet dus nog steeds weg.

M.a.w. ik zou zeggen dat het kabinet verplicht is om ruggespraak te houden met de Tweede Kamer voordat ze in de Senaat de portefeuillekwestie stellen. Mits ze dat doen, en het lijkt me dat ze dat altijd zullen doen, is er geen probleem.

4 MD 10/10/2011 om 13:20

Ik denk eerlijk gezegd niet dat de regering ruggespraak zal houden met de Tweede Kamer voordat ze zijn dreigement uit. Dat gebeurt meestal immers staande het debat. Bovendien is het ook niet nodig omdat de dualistische verhouding tussen Tweede Kamer en regering meebrengt dat de regering als enige zelf oordeelt over regeringsbevoegdheden. Ik weet niet zeker of dreigen met opstappen een bevoegdheid is, maar wel dat het kabinet eigener beweging mag opstappen. De enige die een daadwerkelijk ontslag kunnen verhinderen zijn de koningin en de minister-president.

5 Martin Holterman 10/10/2011 om 13:52

@MD: Klopt.

Maar hoe verhoudt zich dit dan tot mijn oorspronkelijke betoog?

6 MD 10/10/2011 om 15:25

Je leunt heel sterk op de verhouding tussen Tweede Kamer en kabinet. Misschien wel te sterk. Je zegt onder andere: “Mijn conclusie is dus dat, als de Eerste Kamer de regering naar huis wil sturen, dit alleen maar kan als de Tweede Kamer dit accepteert. Als de Tweede Kamer zich tegen een dergelijke stap verzet, zij het op grondwettelijke gronden, zij het om andere redenen, dan moet de Eerste Kamer dat accepteren.” De Tweede Kamer zou dus gaan over de vraag of het kabinet naar huis gestuurd mag worden door de Eerste Kamer en, als ik je goed begrepen heb, over de vraag of het kabinet mag dreigen met opstappen in de Eerste Kamer. Dat laatste lijkt in me in ieder geval onjuist. Als het eerste deel van jouw citaat wel juist zou zijn, dan zou de conclusie dus moeten zijn dat de Eerste Kamer niet (zonder steun van de TK) het kabinet kan heenzenden, terwijl het kabinet haar wel (zonder steun van de TK) kan bedreigen met opstappen. Aangenomen dat het dreigen met opstappen voortkomt uit de gedachte dat het kabinet meent dat de Kamer in kwestie kennelijk geen vertrouwen in haar heeft, lijkt me dat een vreemde situatie.

7 Martin Holterman 10/10/2011 om 15:47

@MD: Ik trek mijn eerdere stelling over de portefeuillekwestie in. De regering moet ook zonder ruggespraak met de Tweede Kamer in de Senaat met opstappen kunnen dreigen. Ik zie alleen nog steeds niet hoe een dergelijke situatie tot een conflict tussen de kamers zou kunnen leiden. Een dergelijke ruzie gaat immers alleen in formeel staatsrechtelijke zin over “vertrouwen”. In werkelijkheid gaat het over macht, over wie zijn zin krijgt. Als de Eerste Kamer de regering haar zin niet geeft, betekent dit niet dat ze in algemene zin geen vertrouwen meer heeft in de regering. Wat de Eerste Kamer betreft kunnen ze best samen verder. Alleen de regering wil niet meer.

Als de regering uit eigen vrije wil opstapt, om wat voor reden dan ook, wordt er een nieuwe regering gevormd of worden er nieuwe Tweede Kamerverkiezingen gehouden. In beide gevallen is er geen reden om aan te nemen dat de nieuwe regering een structureel probleem zal hebben in de Eerste Kamer. Dat gebeurt alleen als de Kamers door verschillende zetelverhoudingen niet samen door één deur kunnen.

In zo’n situatie, met verschillende zetelverhoudingen, weerspiegelt de regering de zetelverhoudingen in de Tweede Kamer – en zo hoort het ook – met als gevolg dat ze permanent overhoop zullen liggen met de Senaat. Tenzij natuurlijk de Senaat haar plaats kent en de regering laat zitten.

In de praktijk vertaald betekent e.e.a. dat als bij voorbeeld de Onderzoekscommissie Kuiper tot de conclusie komt dat de Regering ernstig gefaald heeft, de Senaat de regering naar huis kan sturen in de verwachting dat de Tweede Kamer deze beslissing niet zal blokkeren. Als de Tweede Kamer dit onverhoopt wel mocht doen, dan hebben we grotere problemen dan een staatsrechtsgeschil. In de praktijk zullen 9 van de 10 moties van wantrouwen uit de Eerste Kamer van deze aard zijn. Het gaat me alleen om die laatste 10%, waar het probleem niet zit in een daadwerkelijk gebrek aan vertrouwen – properly so called – maar in een politiek verschil van mening als gevolg van het feit dat de coalitie in de Senaat geen meerderheid heeft.

8 AT 10/10/2011 om 16:00

Ik ben het met Martin eens, ware het dat hij het misschien iets te formeel inkleed.

Het feitelijk monisme, tussen regering en Tweede Kamer, zal betekenen dat de regering-gedoog-coalitie (in de achterkamer) een keuze moet maken tussen de drie opties: ófwel ontbinding van de Eerste Kamer, ófwel aanpassing van het regeringsbeleid cq een nieuwe regering, ófwel de coalitie breekt.

Uiteindelijk zullen (de besturen van) de politieke partijen hier een bepalende stem in hebben.

Overigens zie ik niet in waarom nieuwe Eerste Kamer-verkiezingen, waar de partijbesturen tenslotte andere kandidaten naar voren kunnen schuiven, niet kan leiden tot een meer ‘regeringsgezinde’ Eerste Kamer.

9 eli 11/10/2011 om 15:14

Praktisch ingestoken: als de Eerste Kamer de regering niet meer ziet zitten, de regering gaat niet weg en vervolgens de Eerste Kamer alle (begrotings)wetten blokkeert, lijkt het me dat de regering wel degelijk is uitgeregeerd. Daar kan de Tweede Kamer weinig aan doen.

10 Martin Holterman 11/10/2011 om 16:35

@eli: Maar dan moeten er vrijwel zeker ook nieuwe Tweede Kamerverkiezingen komen. En me dunkt dat we over een dergelijke situatie toch wel een (negatief) staatsrechtelijk oordeel mogen vormen. Zeker in Nederland zijn er veel dingen die op zich wel zouden kunnen, maar die desalniettemin niet mogen.

11 RvdW 11/10/2011 om 19:34

Martin,

De vraag naar het bestaan van een vertrouwensregel tussen kabinet en Eerste Kamer doet zich enkel voor indien a) een coalitie in de Tweede Kamer is gesmeed in de wetenschap dat het kabinet niet de onvoorwaardelijke steun geniet van een meerderheid in de Eerste Kamer, b) Eerste Kamerverkiezingen die zijn gehouden tijdens een regeerperiode resulteren in winst voor de oppositie of c) één of meer senatoren van coalitiepartijen hun steun aan het kabinet na enige tijd intrekken. In de eerste twee situaties zie ik geen reden waarom een ontbinding van de Tweede Kamer “de wereld op zijn kop” zou zijn. In het eerste geval is de Tweede Kamer zelf schuldig aan de vertrouwenscrisis door de andere helft van de Staten-Generaal te negeren, in het tweede geval heeft de kiezer een negatief democratisch oordeel geveld over het kabinet. In de derde situatie kan het conflict worden opgelost door ontbinding van de Eerste Kamer, omdat –zoals AT al opmerkte- de coalitiepartijen dan andere kandidaten naar voren kunnen schuiven (hé, waar is Rob van de Beeten eigenlijk gebleven?). Van strijd met het democratiebeginsel of enig ander principe lijkt me dan ook geen sprake indien een vertrouwensregel tussen Eerste Kamer en kabinet wordt aangenomen.

Maar moet ‘ie ook echt worden aangenomen? Ik ben geneigd die vraag met ‘ja’ te beantwoorden. Op het moment dat de Eerste Kamer namelijk zijn poot stijf houdt en alle wetgeving besluit tegen te houden totdat het kabinet (of de minister) zijn ontslag heeft ingediend, is er wel degelijk een noodzaak voor een vertrouwensregel, en wel precies dezelfde noodzaak als die aan de vertrouwensregel jegens de Tweede Kamer ten grondslag ligt: een van beide zal moeten wijken, wil het bestuur niet lam worden gelegd.

Natuurlijk kan altijd eerst een ontbinding van de Eerste Kamer plaatsvinden. De kans dat de nieuwe samenstelling van die Kamer identiek zal zijn aan de oude is anders dan doorgaans wordt aangenomen tamelijk klein: dat komt door de verschillende strategieën die door de politieke partijen in een Eerste Kamerverkiezing worden gevolgd. Zouden provinciale SGP-ers en CDA-ers de PVV nog steeds aan die extra zetel helpen indien in 2012 of 2013 na vervroegde verkiezingen een VVD-CDA-PvdA-CU-regering aan de macht kwam? En wordt de Eerste Kamer nu ontbonden, dan verliest de SP ongetwijfeld een zetel aan D66.

Als die move echter faalt, lijkt een plicht voor het kabinet om op te stappen de enige correcte uitweg. De opmerking dat als de Tweede Kamer het kabinet blijft steunen, “dan moet de Eerste Kamer dat accepteren” is net zo hol als de stelling dat het kabinet zijn nederlaag maar moet accepteren. De constitutie kan moeilijk uitgaan van verantwoordelijk optreden van politici, van welk orgaan ze ook deel uitmaken. Juist voor onverantwoordelijk optreden dienen regels te bestaan. En welke andere regel dan de vertrouwensregel is daarvoor geschikt in de huidige grondwettelijke setting?

12 CR 12/10/2011 om 09:33

Ik begrijp hier niets van. Vertrouwen kan alleen maar bestaan als het eerst is gevestigd. Dit staat bekend als de kabinetsformatie: daarin wordt vastgesteld dat een kabinet met een bepaalde samenstelling en een bepaald programma voldoende (gedoog)steun in de Tweede Kamer heeft om althans niet te worden weggestuurd. De Eerste Kamer wordt nooit bij de formatie betrokken, wat niet zo vreemd is, want de Tweede Kamer heeft het politieke primaat. Er is dus geen vertrouwensrelatie tussen kabinet en Eerste Kamer; daarbij maakt het staatsrechtelijk geen verschil of de coalitiepartijen in de Eerste Kamer een meerderheid vormen (politiek natuurlijk wel).
Natuurlijk kan de Eerste Kamer, technisch gesproken, op ramkoers met een kabinet gaan liggen door alle wetsvoorstellen te blokkeren tot het kabinet aftreedt. De Raad van State kan ook weigeren te adviseren over wetgeving en zo het kabinetsbeleid onmogelijk maken. Maar – en daar gaat het om – dat is niet de rol van de Raad van State en de Eerste Kamer. De Raad is adviseur, de Eerste Kamer is medewetgever en controleur. Ze gaan niet over het bestaan van het kabinet.

13 Martin Holterman 12/10/2011 om 10:16

@CR: Let wel, de (in)formateur wordt altijd door de Koningin gevraagd op zoek te gaan naar een coalitie/kabinet dat “kan rekenen op een vruchtbare samenwerking met [beide kamers van] de Staten Generaal”. Dus het is te kort door de bocht om te zeggen dat de Senaat niet bij de formatie betrokken wordt.

@RvdW: Wacht even, als de verhoudingen in de Tweede Kamer door Eerste Kamerverkiezingen worden ingehaald, is dat een negatief democratisch oordeel over het kabinetsbeleid, maar in het omgekeerde geval wordt van de Tweede Kamer gevraagd zich naar de oude verhoudingen in de Senaat te voegen? Dat lijkt me inconsistent: òf de meest recente verkiezingen tellen, òf elke kamer heeft een mandaat voor vier jaar. In het laatste geval lijkt me dat de oplossing voor een structureel conflict kan liggen in een regel van ongeschreven staatsrecht dat de Eerste Kamer geen Tweede Kamer blokkeert die recenter is verkozen dan zij zelf. (En dat is ongeveer wat ik eerder zei. Als de Eerste Kamer pas onlangs is verkozen, is een ontbinding van de Tweede Kamer een relatief minder bezwaarlijke oplossing wat mij betreft.)

In elk geval lijkt me dat hier wel degelijk ruimte is voor een regel van ongeschreven staatsrecht. Wij zijn immers in Nederland niet gewend om over recht te denken in termen van ubi ius, ibi remedia, en al helemaal niet in het Staatsrecht. Niet alle rechtsregels hebben een remedy, maar dat betekent niet dat ze niet bestaan. (In dit geval is de enige remedy een motie in de Tweede Kamer van de strekking dat de Eerste Kamer zich onredelijk/onbehoorlijk/etc. gedraagt. Vgl. de manier waarop de regel tegen dubbele kamerontbinding in de 19e eeuw vastgelegd is.)

14 RvdW 12/10/2011 om 10:31

CR,

Vertrouwen wordt in Nederland – anders dan in bv. Duitsland – niet gevestigd, maar verondersteld. De betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de kabinetsformatie is raadzaam gezien het bestaan van de negatieve vertrouwensregel, maar is niet vereist en mag niet worden verward met de positieve vestiging van vertrouwen. In dezelfde zin is het raadzaam dat het toekomstig kabinet zich vergewist van voldoende steun in de Eerste Kamer. De vergelijking met de Raad van State gaat mank. Dit orgaan is geen medewetgever en in geval van werkweigering kan wetgeving gewoon tot stand komen, terwijl een conflict tussen kabinet en Eerste Kamer het landsbestuur lam kan leggen en dus een regel behoeft die een van beide partijen het onderspit doet delven.

15 RvdW 12/10/2011 om 11:34

Martin,

Ik bedoelde niet te zeggen dat de meest recente verkiezingen tellen. Wel dat, of de Eerste Kamer nu eerder of later is gekozen dan de Tweede Kamer, er altijd een goede reden is de ontbinding van de Tweede Kamer na een vertrouwensbreuk tussen Eerste Kamer en kabinet niet als onlogisch of de wereld op zijn kop te zien. Net als jij zie ik ruimte voor een regel van ongeschreven staatsrecht die een dwingende oplossing voor het conflict voorschrijft, ook zonder het bestaan van een rechtsmiddel. Alleen zou ik gezien de praktische aspecten (vetorecht, geen uiting van de volkswil na ontbinding) eerder partij kiezen voor de Eerste Kamer. De tussenoplossing die je voorstelt (de Eerste Kamer mag geen Tweede Kamer blijven blokkeren die recenter is verkozen dan zij zelf), vind ik trouwens wel een sympathiek voorstel, en zou bij de kiezer waarschijnlijk ook op het meeste begrip kunnen rekenen.

16 AT 12/10/2011 om 15:58

@ RvdW
De veronderstelling dat de Eerste Kamer een rechtstreekse verkiezing is en een ‘recentere afspiegeling’ kan vormen van de TK is toch op zijn minst dubieus. Zelfs van de term “indirecte verkiezing” krijg ik staatsrechtelijk de gruwel. Het zijn de provinciale statenleden die de Eerste Kamerleden kiezen. Dit getrapte systeem ligt aan de basis van de verhoudingen tussen EK en TK.

En ik geef best toe: de facto heb je misschien een punt, maar de jure zeker niet. In het huidige kiesstelsel is het onverkoopbaar dat een “breuk” tussen kabinet en EK moet leiden tot ontbinding van de TK. Theoretisch zeer wel mogelijk (ontbinding kan tenslotte altijd), maar ALS dit zich voordoet dan vermoed ik dat het snel gedaan zal zijn met de Eerste Kamer. Het is ook om die reden dat de Eerste Kamer haar vetorecht verstandig, voorzichtig en zelden inzet.

17 RvdW 14/10/2011 om 20:33

AT,
Het is eerder andersom, lijkt me. De iure is er geen enkele belemmering voor de Eerste Kamer om het kabinet te dwingen om op te stappen. De facto gebeurt dat niet, omdat de Eerste Kamer (vooralsnog) haar plaats kent. Bindend recht vs. politieke spelregels dus.

Ik vind het vrij opmerkelijk dat je de verkiezingen voor de Eerste Kamer niet eens als indirect zou willen kwalificeren. Ik ben benieuwd hoe je de Amerikaanse presidentsverkiezingen dan typeert…

Ongetwijfeld was het getrapte kiesstelsel voor de Eerste Kamer bedoeld om uitdrukking te geven aan het politieke primaat van de Tweede Kamer. Daartoe blijkt het echter volstrekt ongeschikt in een tijd waarin twee ongeveer even grote politieke blokken lijken te strijden om de macht en de Haagse politiek centraal wordt gesteld tijdens statenverkiezingen. Was het huidige kabinet in maart hard afgestraft door de kiezer, dan was het aan diezelfde kiezer niet uit te leggen geweest wanneer de overwinnaars zich vervolgens geen politiek oordeel hadden durven aanmeten over de kern van het kabinetsbeleid. In het huidige constitutioneel bestel zou een dergelijke terughoudendheid neerkomen op pure minachting van de kiezer. Deze situatie kan natuurlijk veranderd worden door de bevoegdheden van de Eerste Kamer via een grondwetswijziging te beknotten à la House of Lords of Sénat. Maar zolang dat niet gebeurt, is een afkeurend vingertje vanuit de wereld van het staatsrecht naar een politiek opererende Eerste Kamer ongelooflijk misplaatst.

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: