Het einde van het blauwdruk-denken

door Redactie op 24/05/2010

in Decentralisatie, Haagse vierkante kilometer

Post image for Het einde van het blauwdruk-denken

De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) heeft op 27 april 2010 een advies gepubliceerd met de welluidende titel ‘Het einde van het blauwdruk-denken. Naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur’. Het eerste exemplaar werd aan de Voorzitter van de Eerste Kamer aangeboden. Dat is niet verwonderlijk, want diens voorganger was verantwoordelijk voor de adviesaanvraag, op instigatie van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Senaat. Later sloot ook de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken zich met enige aanvullende vragen bij de adviesaanvraag aan.  Het rapport begint met de constatering dat al veel is nagedacht over de toekomst van de bestuurlijke inrichting van Nederland. Sinds 1947 – het rapport van de commissie-Koelma, dat instelling van een vierde bestuurslaag aanbeval, maar uiteindelijk slechts leidde tot de Wet gemeenschappelijke regelingen – is er een grote berg adviezen, rapporten en andere publicaties over dit onderwerp verschenen. De Raad stelt echter vast dat al deze documenten niet hebben geleid tot grootscheepse wijzigingen in de bestuurlijke organisatie.

Dat is zorgelijk, aldus de Raad, want de huidige bestuurlijke organisatie kent wel degelijk ernstige knelpunten. Gemeenten krijgen vaak taken opgelegd die verder reiken dan hun bestuurlijke verantwoordelijkheid (spanning tussen taak en schaal; hoofdreden voor de adviesaanvraag van de Eerste Kamer). Ook zijn gemeenten vaak onvoldoende robuust om de opgelegde taken uit te voeren. Dit leidt ertoe dat allerhande, vaak op de Wet gemeenschappelijke regelingen gebaseerde hulpconstructies ontstaan, waarvan de’ regio’s ‘ de populairste zijn. Men denke aan de plusregio’s, de politieregio’s en de veiligheidsregio’s. Door deze hulpconstructies ontstaat een grote mate van ‘bestuurlijke drukte’, terwijl de democratische legitimatie van de constructies ook vaak te wensen overlaat. De huidige bestuurlijke organisatie staat een slagvaardige overheid in de weg, het contact met de samenleving dreigt verloren te gaan en er is sprake van ‘rolverwarring’, aldus de Raad.

Hoe kan het dan dat de patiënt na meer dan zestig jaar nog steeds (dood)ziek is, terwijl zoveel kundige geneesheren aan diens bed hebben gestaan? De Raad noemt hier diverse oorzaken, waarvan vele terug te voeren zijn op de grootste boosdoener: het vermaledijde blauwdruk-denken, waarvan we nu echt afscheid moeten nemen (zie de titel van het rapport).  Doordat de opstellers van de eerdere adviezen en rapporten streefden naar een uniforme blauwdruk, miskenden en negeerden zij verschillen tussen regio’s. Zij dachten dikwijls te veel vanuit grootstedelijk perspectief en waren veel te veel bezig de allesomvattende oplossing te bedenken. Als andere oorzaken noemt de Raad het gegeven dat de Europese Unie te vaak buiten de analyse werd gehouden. En dat terwijl het belang van de EU onmiskenbaar is: “Brussel bepaalt heden ten dage in belangrijke mate de speelruimte van de decentrale overheden en heeft daarmee het takenpakket van de rijksoverheid fors uitgehold. Die wetenschap kan bij een nieuwe inrichting van onze bestuurlijke organisatie niet zonder gevolgen blijven. De toegenomen betekenis van Europa is ook van invloed op de bestuurlijke verhoudingen tussen het rijk, de provincies en de gemeenten”. Het buiten beschouwing laten van Europa is zeker een omissie, maar je kunt je toch afvragen of dit ertoe heeft geleid dat eerdere adviezen in de bekende la verdwenen. In elk geval is het belang van Europa goed doorgedrongen tot de ambtenaren die Werkgroep 18 (Openbaar bestuur) van de Brede heroverwegingen vormden: ook zij adviseren uitdrukkelijk  om voortaan ‘Europees’ te denken en te werken.

Opvallend is dat de Raad de huidige procedure tot herziening van de Grondwet (artikel 137) niet noemt als een oorzaak voor het niet implementeren van suggesties uit adviezen en rapporten. De Nederlandse Grondwet is notoir moeilijk te wijzigen. Er zijn twee lezingen nodig, tussen deze lezingen vindt ontbinding van de Tweede Kamer plaats en in tweede lezing is een meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen nodig. De procedure duurt vooral lang, erg lang, en kan nooit binnen één kabinetsperiode worden afgerond. Dat leidt nog wel eens tot rare fratsen als het tegen beter weten in ontkennen dat de Grondwet gewijzigd moet worden, of tot het afzien van hervormingen juist omdát die een ingrijpende (en daardoor ongewenste) grondwetswijziging vereisen. De rol van de Grondwet komt er sowieso vrij bekaaid af in het Rob-advies. Wel verwijt de Raad de politieke bestuurders een geringe veranderingsgezindheid: “Opschaling, samenvoeging en/of het verleggen van grenzen ondermijnt direct machts- en invloedspositie en betekent het ondergraven van de eigen machtsbasis in het land. Alleen al de vrees voor dit ‘snijden in eigen vlees’ draagt bij aan de wil tot het in stand houden van de status quo.”

Het voorgaande leidt bij de Raad tot de conclusie dat het niet zinvol is zelf met een blauwdruk te komen. Die zou waarschijnlijk worden toegevoegd aan de inmiddels indrukwekkende stapel rapporten en adviezen, en dat wil de Raad koste wat kost vermijden: “De geschiedenis heeft geleerd dat met name antagonisten nieuwe structuurontwerpen aangrijpen om verzet te organiseren. Als het debat zich toespitst op de wenselijkheid, uitvoerbaarheid en doeltreffendheid van één specifieke oplossing, verdwijnt de analyse over de noodzaak van een aanpassing naar de achtergrond. Bovendien miskent een blauwdruk dat de implementatie van een oplossing meer kans van slagen heeft als de betrokkenen de probleemstelling onderschrijven en gezamenlijk op zoek gaan naar een oplossing”. Dit gezamenlijk op zoek gaan naar een oplossing moet geschieden aan de hand van tien ontwerpprincipes en een door de Raad ontworpen proces. De ontwerpprincipes zijn vaak het positieve spiegelbeeld van de hiervoor genoemde gebreken en oorzaken voor het in de la verdwijnen van goedbedoelde adviezen: de Europese Unie moet het uitgangspunt zijn (en geen ‘buitenland’), eerst wordt de taak gekozen, dan pas de schaal, er moet ruimte zijn voor differentiatie, de taakafbakening moet helder zijn, taken liggen daar waar democratische verantwoording mogelijk is etc.

Aan de hand van de tien principes moet een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur worden ontwikkeld volgens het volgende proces. Allereerst dient het na de komende verkiezingen aantredende kabinet de ontwerpprincipes te onderschrijven en een kader voor herstructurering op te stellen. In dat nieuwe kabinet neemt een programmaminister voor bestuurlijke herinrichting plaats. Dat is – jawel – niemand minder dan de minister-president himself (zie ook de poll op de Rob-site). Het mooiste voorstel moet dan nog komen: er moet een Assemblee van Thorbecke worden ingesteld. “De Assemblee is een tijdelijk verband van (koepels van) overheden, deskundigen, belanghebbenden en betrokkenen van alle maatschappelijke geledingen, die zichzelf tijdens die Assemblee gedurende een vooraf bepaalde periode opsluiten totdat zij op hoofdlijnen de richting hebben bepaald voor een nieuwe bestuurlijke inrichting van Nederland”, aldus de Raad. Het idee van een Assemblee wint blijkbaar aan populariteit. Recent kwam emeritus hoogleraar geschiedenis Ankersmit met een soortgelijk idee. Dat was echter ‘half in scherts’ geopperd, terwijl de Rob bloedserieus is. Als de Assemblee van Thorbecke is uitvergaderd krijgen de bestaande bestuurslagen zes maanden de tijd om de uitkomsten van het beraad uit te werken, waarna het wetgevingsproces van start kan gaan. Ook hier overigens geen woord over de Grondwet of de noodzaak van een grondwetsherziening.

Bij het idee van een Assemblee van Thorbecke kun je natuurlijk vraagtekens zetten. Laten we het echter positief benaderen en een poging wagen een dergelijke Assemblee samen te stellen. Wie mogen er van de Raad zitting in nemen? Het antwoord: “Uiteindelijk staat deelname aan de Assemblee open voor elke partij die vanuit de eigen positie actief een bijdrage wil en kan leveren aan de doelen van de Assemblee. Een belangrijke voorwaarde daarbij is wel dat zij bereid zijn over de schaduw van hun eigen belang heen te stappen: je doet mee ten behoeve van de gemeenschap, niet om het eigen belang te waarborgen. Onder het motto ‘vraag niet wat het openbaar bestuur voor jouw kan doen maar ga na wat jij voor een goed openbaar bestuur kunt betekenen’. Het onderschrijven van de ontwerpprincipes functioneert als ‘bewijs van toegang’ tot de Assemblee”.

In de reacties kunt u aangeven welke kandidaten volgens u volledig aan deze eisen voldoen en daarom zitting moeten krijgen in het Thorbeckeberaad. Wij zullen de reacties bundelen en per brief aan het nieuwe kabinet aanbieden. Wij dragen alvast prof. mr. J.A. Peters voor, thans hoogleraar staatsrecht aan de UvA en voormalig wethouder te Leiden en topambtenaar in Den Haag.

Redactie Publiekrecht & Politiek

{ 5 reacties… read them below or add one }

1 GB 24/05/2010 om 10:59

Ik draag mevrouw Ans Hengels voor, duidelijk een kenner van het geldend staatsrecht en scherp redenerend bovendien.

2 Harrie 24/05/2010 om 11:44

Leuk initiatief! Ben benieuwd waar dit toe gaat leiden. Ik draag politicoloog André Krouwel voor. Die man is zeer mediageniek en kan moeilijke vraagstukken in eenvoudige taal uitleggen. Ik weet eigenlijk niet of hij wel zo’n expert op het gebied van gemeenten enzo is, maar elke keer als ik hem op TV de politiek hoor analyseren, denk ik “Ah, zit dat zo!”. Een goede kandidaat dus.

3 M. Bartels 24/05/2010 om 16:05

Misschien moeten we vooral mensen voordragen die ervaring hebben met dit soort denktanken. Ik draag daarom de twee Carla’s voor die ook zitting hadden in de Nationale conventie: Carla van Baalen (hoogleraar parlementaire geschiedenis) en Carla Zoethout (hoofddocent staatsrecht).

Het enige minpuntje is dat er met het rapport van de Nationale conventie eigenlijk niets gedaan is…

4 Dirk de Rooij 25/05/2010 om 22:46

Volgens mij hebben we mensen nodig die iets van de bestuurlijke inrichting van Nederland én van politiek weten. Dan kom ik al gauw uit bij de auteurs van het Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, de hoogleraren Elzinga, Dölle en Engels. De laatsten zijn ook nog eens senator. Als ik ze niet alle drie mag voordragen moet de redactie maar kiezen.

5 MD 26/05/2010 om 15:15

Ik draag Thom de Graaf voor. Hij is volgens mij een uitstekende kandidaat met ruime ervaring op het gebied van bestuurlijke vernieuwing. Hij zal volgens mij niet blijven steken in dogmatisch blauwdrukdenken, en zal uit de voeten kunnen met het nieuwe ’10-ontwerpgebodendenken’. Ik laat mij tenminste regelmatig uitleggen dat D66 een niet-dogmatische, pragmatische partij is.

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: