Het korte leven van de onderdelenfuik (in het milieurecht)

door JAdB op 12/03/2011

in Bestuursrecht, Rechtspraak

Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat een formeel ontvankelijkheidsvereiste voor het beroep bij de bestuursrechter: degene die (verwijtbaar) geen bezwaar, administratief beroep, of een zienswijze heeft ingediend tegen een bepaald besluit, kan daartegen ook geen beroep bij de bestuursrechter indienen. Dat ook het niet indienen van een zienswijze kan leiden tot niet-ontvankelijkheid is bij wet van 26 mei 2005, Stb. 282 (in werking getreden per 1 juli 2005) ingevoerd. Voor deze wetswijziging gold echter hetzelfde, zij het dat dit in andere bepalingen was neergelegd (zoals art. 20.1 Wet milieubeheer (oud)).

Deze op het oog louter formele wetswijziging heeft nogal eigenaardige consequenties gehad. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel maakte de minister van justitie in een brief (Kamerstukken II 2004-2005, 29 421, nr. 11) duidelijk dat met deze wetswijziging ook de “onderdelenfuik” werd ingevoerd: onderdelen van besluiten die niet in de bestuurlijke fase waren bestreden, konden ook niet bij de rechter ter discussie worden gesteld. Hoewel de onderdelenfuik dus allesbehalve expliciet uit de tekst van de wet volgde, sloot de Afdeling zich bij de brief van de minister aan, door te overwegen dat de onderdelenfuik volgde uit een redelijke uitleg van art. 6:13 Awb (ABRvS 1 november 2006, AB 2007, 95).

De onderdelenfuik heeft nogal wat kritiek te verduren gekregen. Zie bijvoorbeeld M. Schreuder-Vlasblom, “Artikel 6:13 Awb: van berustingsbepaling tot koekoeksjong”, JBplus 2007-9/3. Ook ikzelf ben nooit helemaal tevreden geweest met de onderdelenfuik. In de eerste plaats omdat de onderdelenfuik helemaal niet is af te leiden uit de tekst van art. 6:13 Awb, maar alleen volgt uit een brief van de minister. Dat klemt, omdat de onderdelenfuik wel verstrekkende consequenties kan hebben. Een burger kan immers zijn rechten niet geldend maken omdat hij vergeten is in de bestuurlijke voorfase een bepaald argument naar voren te brengen. Zie nader hierover een eerdere post van mijn hand.

In de tweede plaats kun je je afvragen of de onderdelenfuik wel een redelijk doel dient. Het bestuursproces kent van oudsher twee doelen, die ik in een  notendop zal samenvatten. Allereerst de handhaving van het objectieve recht. Omdat bestuursrechtelijke besluiten in het algemeen belang dienen te worden genomen, verdient het algemeen belang een zelfstandige bescherming door de rechter dit besluit aan het objectieve recht te laten toetsen. Daarnaast kent het bestuursproces als doel de subjectieve rechtsbescherming. De burger moet zich tegen het bestuur kunnen beschermen door besluiten bij de rechter te kunnen laten toetsen.

De onderdelenfuik dient deze doelen evident niet. De fuik sluit immers toetsing van bepaalde onderdelen van een besluit uit. Dat is noch in het belang van handhaving van het objectieve recht, noch in het belang van subjectieve rechtsbescherming.

In de loop der tijd is echter de gedachte opgekomen dat het bestuursproces nog een derde doel dient: de definitieve geschilbeslechting. Het uitsluiten van bepaalde argumenten in de rechterlijke fase kan dit doel natuurlijk wel dienen. Dit is echter een zeer beperkte rechtvaardigingsgrond voor de onderdelenfuik.

In de eerste plaats strijdt de onderdelenfuik met de overige doelen van het bestuursproces.

In de tweede plaats is het definitief geschilbeslechtend vermogen van de onderdelenfuik zeer beperkt. In gevallen waarin meerdere belanghebbenden ageren tegen een bepaald besluit, zullen alle onderdelen wel aan de orde komen. Een partiële niet-ontvankelijkverklaring van een van deze belanghebbenden op grond van de onderdelenfuik bespoedigt het proces dan niet.

In de derde plaats leidt de onderdelenfuik er wellicht toe dat bezwaarschriften en zienswijzen juist zo ruim mogelijk worden geformuleerd, om uit te sluiten dat in de rechterlijke fase in een fuik wordt gezwommen. Uit eigen ervaring kan ik zeggen dat dit daadwerkelijk gebeurt. In de bestuurlijke fase is er soms niet de tijd of de behoefte om volledig te onderzoeken op welke punten een besluit dient te worden bestreden. In dat geval wordt de “schot hagel”-tactiek toegepast. Ook dit bevordert de definitieve geschilbeslechting natuurlijk niet.

Er zijn meer argumenten te bedenken, maar die laat ik kortheidshalve even buiten beschouwing.

Misschien wel juist vanwege bovengenoemde tegenwerpingen, heeft de Afdeling de onderdelenfuik relatief soepel gehanteerd. Veel argumenten, zoals bijvoorbeeld het argument dat er geen afschrift van een Bibobadvies is verstekt, of het argument dat ten onrechte geen milieueffectrapport was opgesteld, werden geacht niet te zien op een bepaald onderdeel van het besluit. De onderdelenfuik was dan niet van toepassing. Door het begrip onderdeel op deze wijze te beperken, haalde de Afdeling de ergste angel uit art. 6:13 Awb. Anno 2010 waren er (bij de Afdeling) eigenlijk maar twee rechtsgebieden waar de onderdelenfuik zich echt deed gelden: de ruimtelijke ordening en het milieurecht.

In het milieurecht (de ruimtelijke ordening laat ik buiten beschouwing) overwoog de Afdeling standaard dat afzonderlijke categorieën milieugevolgen als onderdeel kwalificeerden. Geluid, licht, geur, trillingen: dat waren allemaal aparte onderdelen. Werd er in de zienswijze slechts gerept over geluid, dan kon er bij de rechter dus niet meer over geurhinder geklaagd worden.

Daarin is nu verandering gekomen. Bij uitspraak van 9 maart 2011 (201006983/1) heeft de Afdeling geoordeeld dat de verschillende categorieën milieugevolgen niet langer als onderdelen moeten worden gezien:

2.4.2. De Afdeling overweegt over de toepassing van artikel 6:13 van de Awb op de beslissingen over de aanvaardbaarheid van de verschillende categorieën milieugevolgen, die in een omgevingsvergunning zijn vervat, als volgt.

Onder het recht dat voor de invoering van de Wabo gold, moest het bevoegd gezag ook bij beslissingen over een vrijstelling met het oog op de verlening van een bouwvergunning onder omstandigheden de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen voor het woon- en leefklimaat beoordelen. De rechtspraak vatte die beoordelingen voor de toepassing van artikel 6:13 van de Awb niet als besluitonderdelen op. Tekst noch geschiedenis van de Wabo geeft aanleiding die lijn te wijzigen. Dit betekent dat, als met betrekking tot een omgevingsvergunning – als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang met c, van de Wabo – voor het bouwen in strijd met een bestemmingsplan eerst in beroep gronden over bijvoorbeeld geluid worden aangevoerd, er ook onder de Wabo geen aanleiding is het beroep ter zake van die toestemming in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren.

Als de desbetreffende omgevingsvergunning tevens een – in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, bedoelde – toestemming tot het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting bevat en het beroep zich ook tegen deze toestemming richt, ligt het niet in de rede ter zake van deze toestemming wel te beslissen dat het beroep wegens het eerst in beroep aanvoeren van gronden over geluid in zoverre niet-ontvankelijk is. Daarom ziet de Afdeling, in aanmerking genomen dat tekst noch geschiedenis van de Wabo in een andere richting wijst, aanleiding beslissingen over de aanvaardbaarheid van de verschillende categorieën milieugevolgen die in een besluit over een omgevingsvergunning zijn vervat, voor de toepassing van artikel 6:13 van de Awb niet als besluitonderdelen aan te merken.

Zoals uit de geciteerde rechtsoverweging blijkt, wijzigt de Afdeling haar lijn vanuit het oogpunt van de consistentie: bij vrijstellingsbesluiten moest ook worden ingegaan op verschillende categorieën milieugevolgen. Dat waren volgens vaste jurisprudentie dan geen aparte besluitonderdelen. Er is eigenlijk geen goede reden te bedenken waarom dat anders zou zijn bij milieuvergunningen.

Hierbij moet nog één kanttekening worden geplaatst. In de principiële overweging van de Afdeling wordt lijkt in eerste instantie niet in algemene zin te worden gesteld dat categorieën milieugevolgen bij  vergunningen als bedoeld in art. 2.1, lid 1 onder e Wabo (milieuvergunningen dus; ik kan maar niet wennen aan de nieuwe Wabo-terminologie) nooit als aparte besluitonderdelen zijn aan te merken. De overweging ziet, blijkens de eerste volzin van de laatst geciteerde alinea, namelijk slechts op besluiten waarin – naast een bouwvergunning en vrijstelling – tevens een milieuvergunning wordt verleend.  Ik kan me echter niet voorstellen dat de Afdeling een dergelijke beperking heeft willen inbouwen. Ik kan er namelijk geen goede reden voor bedenken. Bovendien strookt een dergelijke beperking niet met de laatste volzin van de laatst geciteerde alinea, en ook niet met het naar aanleiding van deze uitspraak uitgebrachte nieuwsbericht.

Al met al zinkt de onderdelenfuik met de jaren steeds dieper in de bestuursprocesrechtelijke oceaan. Dat kan ik, gezien de terechte kritiek op de onderdelenfuik, alleen maar toejuichen.

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: