Het ontnemen van de Nederlandse nationaliteit als sanctie

door FTG op 15/10/2010

in Bestuursrecht, Haagse vierkante kilometer, strafrecht

Het nieuwe kabinet Rutte heeft een aantal maatregelen in het vooruitzicht gesteld om de migratie terug te dringen. Eén daarvan is het strafbaar stellen van illegaal verblijf. Maar jongens toch, dacht ik toen ik dat las, dat kan toch veel efficienter? Waarom niet gewoon het indienen van een aanvraag om een verblijfsvergunning strafbaar stellen? Dat werkt veel beter. Je hebt dan een ingebouwde automatische afwijzingsgrond voor alle aanvragen: de aanwezigheid van criminele antecedenten.

Daarnaast is er het plan om mensen die binnen vijf jaar na het verkrijgen van het Nederlanderschap veroordeeld worden voor een misdrijf waar twaalf jaar of meer op staat, het Nederlanderschap te ontnemen. De vraag is of dat mogelijk is, gezien de verplichtichtingen die voortvloeien uit bijvoorbeeld het Europese Verdrag inzake de Nationaliteit.

Een ander probleem met het ontnemen van de nationaliteit is gelegen in het verbod op cummulatie van sancties. Het intrekken van de nationaliteit is een bestuurlijke sanctie. Er zijn twee soorten bestuurlijke sancties, namelijk bestraffende sancties, zoals een bestuurlijke boete, en herstelsancties, zoals bestuursdwang. Bestraffende sancties hebben als doel leedtoevoeging en preventie. Herstelsancties zijn gericht op het herstel van de rechtmatige situatie. Strafrechtelijke sancties, zoals een gevangenisstraf, zijn naar hun aard altijd bestraffend.

Iemand twee keer een sanctie op leggen met hetzelfde doel (dus bijvoorbeeld twee bestraffende sancties) voor eenzelfde vergrijp is, gelet op het ne-bis-in-idembeginsel, niet toegestaan. Het opleggen van een bestuurlijke bestraffende sanctie en een strafrechtelijke sanctie is in beginsel tevens in strijd met het una via-beginsel. Aangezien het de bedoeling is om de nationaliteit in te trekken in verband met een strafrechtelijke veroordeling, is het dus de vraag of de ontneming van de nationaliteit een herstelsanctie is of een bestraffende sanctie. Als dat laatste het geval is, dan is sprake van een schending van het ne-bis-in-idem beginsel en wellicht ook van het una via-beginsel als beide sancties worden opgelegd.

Als het ooit tot een wetsvoorstel komt zal in de Memorie van Toelichting ongetwijfeld betoogd worden dat de ontneming van de nationaliteit een preventieve herstelsanctie is, met als argument dat de sanctie is gericht op het voorkomen van verdere vergrijpen. Het lijkt me echter heel moeilijk om dit standpunt te verdedigen. Het lijkt me in ieder geval dat de initiator van deze maatregel, Wilders, het als een bestraffende sanctie ziet. Ook de beoogde afschrikkende werking van de maatregel wijst in deze richting.

De jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens noopt eveneens tot de conclusie dat het een bestraffende sanctie betreft. In die rechtspraak speelt, naast de afschrikkende werking, ook de aard van de overtreding en de zwaarte van de sanctie een rol. De aard van de overtreding is duidelijk strafrechtelijk, omdat het moet gaan om een vergrijp dat strafbaar is gesteld in het Wetboek van Strafrecht. De sanctie, het ontnemen van de nationaliteit, is zeer zwaar te noemen. Of de rechter dat ook zo zal zien is echter een kwestie van afwachten. Vooral de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in zijn jurisprudentie de neiging om een bestuurlijke sanctie niet snel te kwalificeren als bestraffend.

{ 7 reacties… read them below or add one }

1 JAdB 15/10/2010 om 11:02

De ABRvS lijkt inderdaad bovengemiddeld veel waarde te hechten aan de mening van de wetgever over het al dan niet bestraffende karakter van een sanctie. Zie bijvoorbeeld r.o. 2.4.1 in de uitspraak met nummer 200602949/1 over een weigering van een vergunning op grond van de Wet Bibob. De criteria van het EVRM worden daarin keurig opgesomd, maar de Afdeling gaat daar eigenlijk nauwelijks op in.

Hulde voor het plaatje.

2 AvDK 15/10/2010 om 15:37

Ik betwijfel of er bij intrekking van de nationaliteit sprake is van een criminal charge. Kan de wetgever zich niet beroepen op de vaste jurisprudentie van het EHRM dat procedures over de toelating en uitzetting van vreemdelingen niet onder art. 6 EVRM vallen? Weliswaar gaat het bij de intrekking van de nationaliteit om burgers en niet om vreemdelingen, maar ik zie geen essentieel verschil. Ook verblijfsvergunningen van vreemdelingen kunnen immers worden ingetrokken als ze een ernstig misdrjf hebben gepleegd.

3 MD 15/10/2010 om 16:13

Ik weet bijzonder weinig van deze materie af, maar er lijkt me ten minste één cruciaal verschil te bestaan tussen de toelating en uitzetting van vreemdelingen en het ontnemen van de nationaliteit. Juist “in een democratische samenleving” lijkt me het hebben van de nationaliteit van buitengewoon belang omdat diegenen die dat hebben principieel niet als vreemdelingen moeten worden gezien. Het hele punt van naturalisatie is toch dat vreemdelingen nu ‘ook Nederlander’ worden, waarbij zij in het volle bezit van alle daaraan verbonden recht (inclusief het stemrecht) gesteld worden? Nogmaals, ik zit niet zo in deze jurisprudentie, maar het nare gevoel dat ik bij deze plannen krijg is dat diegenen die twee paspoorten hebben kennelijk niet ten volle voor Nederlander worden aangezien, hoewel ze zelf soms niets kunnen doen aan het hebben van twee nationaliteiten, en anderen die hun ‘vreemde nationaliteit’ wel hebben kunnen opgeven wel echt voor ‘echte’ Nederlander aangezien worden.

4 WJLH 15/10/2010 om 16:33

Als een nieuwe Nederlander door verlies van zijn Nederlandse nationaliteit daarmee tegelijk ook zijn Unieburgerschap verliest, zal het HvJ zich bevoegd achten. Zie de Rotmann-zaak (C-135/08) waar de AG nog heel voorzichtig opereert en de Ruiz Zambrano-zaak (C-34/09). Het zal van de precieze modaliteiten (!) van de wetswijziging afhangen in hoeverre het HvJ het nog proportioneel acht, maar ik vermoed dat die grenzen vrij nauw getrokken zullen moeten worden.

5 JU 17/10/2010 om 10:08

De vergelijking met de rechtspraak inzake de toelating en uitzetting van vreemdelingen lijkt mij nogal mank gaan, juist omdat het bij de intrekking van nationaliteit niet gaat om vreemdelingen maar om eigen staatsburgers. Anders dan AvDK lijkt mij dat wèl een essentieel verschil. Nationaliteit is immers iets anders dan een verblijfsvergunning, en de enkele intrekking van de Nederlandse nationaliteit herstelt nog niet de openbare orde of iets dergelijks. De ex-Nederlander kan daarmee immers nog niet worden uitgezet.

Toch ligt het niet zonder meer voor de hand dat sprake is van een criminal charge. In 1995 ontkende de voormalige Commissie voor de Rechten van de Mens in Galip t. Griekenland de toepasselijkheid van artikel 6 op nationaliteitsprocedures nog zonder nadere motivering.

Maar daarmee is het verhaal niet uit, want de intrekking van nationaliteit kan vaak ook een schending van àndere verdragsbepalingen dan artikel 6 inhouden (zoals de artikelen 8, family life of artikel 14, non-discriminatie) , en het Hof ‘leest’ de procedurele normen van artikel 6 dan weleens in de tekst van dat andere artikel in. Met andere woorden: het feit dat de betrokkene geen eerlijk proces heeft gehad leidt eerder tot het oordeel dat sprake is van een schending van de ‘materiële’ EVRM-bepaling. Aangezien ik het nare gevoel van MD deel, kan ik mij levendig voorstellen dat niet alleen artikel 6 hier aan de orde is, maar ook het discriminatieverbod van artikel 1 Twaalfde Protocol. Mensen met twee nationaliteiten worden immers anders behandeld dan mensen met één nationaliteit.

Daar komt nog iets bij. Die rechtspraak van de Commissie in Galip t. Griekenland zou weleens verouderd kunnen zijn. ZIj dateert van voor de ondertekening van het Europees Nationaliteitsverdrag in 1997, een verdrag in het kader van de Raad van Europa dat ook Nederland heeft geratificeerd. Ook dat verdrag bevat een hoofdstuk met procedurele bepalingen, waaruit duidelijk dezelfde gedachte spreekt als die in 6 EVRM besloten ligt. Aangezien het EHRM er nogal een handje van heeft om het EVN te betrekken bij de uitleg van het EVRM (recent nog in Tanase t. Moldavie), zou ik mij best kunnen voorstellen dat het dat in dit geval ook doet. Met andere woorden: het EHRM zou weleens tot de conlusie kunnen komen dat de opvattingen binnen de Raad van Europa sinds 1995 zijn veranderd, mede tot uitdrukking komend in het Nationaliteitsverdrag.

6 AvDK 17/10/2010 om 16:04

Het is inderdaad waar dat een ex-Nederlander niet meteen uitgezet kan worden. Hij kan zich misschien beroepen op het EU-recht of een verblijfsvergunning aanvragen. Maar Geert Wilders kennende neem ik aan dat de bedoeling van deze wetgeving is dat men makkelijker mensen kan uitzetten. Als een ex-Nederlander vervolgens nog steeds een asielvergunning kan krijgen, heeft het dan weinig zin om hem het Nederlanderschap te ontnemen. Het hangt natuurlijk van de precieze vormgeving af, maar ik kan me goed voorstellen dat de wetgever hiermee rekening houdt en als voorwaarde voor denaturalisatie stelt dat er geen verblijfstitel op andere grond mogelijk is.

Zelfs als er sprake is van een criminal charge, lijkt mij nog niet dat het ne bis in idem beginsel is geschonden. Als een maatregel wordt opgelegd voor in essentie dezelfde overtreding en kort na de veroordeling wordt volgens het Hof het ne bis in idem beginsel niet geschonden. Het Hof ziet die maatregel dan als onderdeel van de sanctie. Zo kon in de zaak Nilsson v. Zweden nog steeds het rijbewijs worden ingetrokken, een punitieve sanctie, ook al was Nilsson al eerder veroordeeld voor rijden onder invloed.

Dat neemt natuurlijk niet weg dat het discriminatieverbod wellicht van toepassing is, maar dat is een andere discussie.

7 PB 18/10/2010 om 08:24

Wordt in het bovenstaande niet een beetje te zeer buiten beschouwing gelaten dat het voorstel in het regeerakkoord gaat om misdrijven gepleegd binnen 5 jaar na het verkrijgen van de Nederlandse Nationaliteit. Deze regel geldt uiteraard alleen pas na invoering. Betekent dit dan niet dat men in zekere zin kan spreken over een voorwaardelijke naturalisatie, die pas na 5 jaar onaantastbaar is. Het doet dan een beetje vreemd voor dat het daaraan verbonden EU-burgerschap wel meteen onvoorwaardelijk is. Het zal mij niet verbazen als dergelijke bepalingen in andere landen reeds bestaan. Dit doet natuurlijk niet af aan een mogelijk inbreuk op artikel 6 of artikel 8 EVRM. Mijns inziens lijkt dit echter wel te beargumenteren als een evenredige beperking.

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: