Hoe het Benelux-Comité de vos te slim af probeert te zijn

door Ingezonden op 20/06/2012

in Haagse vierkante kilometer, Rechtspraak

Post image for Hoe het Benelux-Comité de vos te slim af probeert te zijn

Kortgeleden woedde een discussie en speelde een kort geding over het uitroeien van ganzen die op en rond Schiphol van de aldaar groeiende malse gewassen peuzelen. De voorlopige voorziening viel uit in het nadeel van de ganzen.

In Friesland zijn het geen ganzen maar vossen die overlast bezorgen. Een poging tot het terugdringen daarvan heeft geleid tot een curieus staaltje internationale noodregelgeving over de toegestane middelen voor de verdelging van de rode rovers in de Benelux-landen. Deze casus biedt aldus een aardig inkijkje in de wijze waarop de regeringen der lage landen via ad hoc beschikkingen de reikwijdte van de Benelux-Overeenkomst op het Gebied van de Jacht en de Vogelbescherming (de ‘Benelux-Overeenkomst’) pogen te beïnvloeden. Ook roept het de meer algemene vraag op waartoe internationale verdragen volgens minister Rosenthal en zijn Belgische en Luxemburgse ambtsgenoten eigenlijk dienen: het vastleggen van rechten en plichten of als lege hulzen waarin de lidstaten naar hartelust verschillende patronen kunnen laden? Behandelt dit kabinet, na de Hedwigepolder, andermaal het internationale recht als voetveeg?

Gedeputeerde Staten (GS) van Friesland verleent op 3 december 2009 ontheffing van de Flora en Faunawet voor het doden van vossen van zonsondergang tot zonsopkomst met gebruikmaking van het hagelgeweer of de kogelbuks en kunstmatige lichtbronnen, ter voorkoming van schade aan flora en fauna voor een periode van 5 jaar. De rechtbank Leeuwarden gaat, na beroep van de Faunabescherming Friesland, niet akkoord met het gebruik van kunstmatige lichtbronnen. GS stelt hoger beroep in bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, die op haar beurt zich geen raad weet met de toepassing van de Benelux-Overeenkomst en prejudiciële vragen stelt aan het Benelux-Hof.

Het Benelux-Hof? Mijn bekendheid met dit hof is beperkt, maar het doet wel degelijk uitspraak in gemiddeld zo’n vijf zaken per jaar, op verscheidene terreinen waarbinnen de drie landen nadere overeenkomsten hebben gesloten, zoals de jacht en de vogelbescherming. In sommige gevallen is het belang van dergelijke overeenkomsten afgenomen door nieuwe EU-regelgeving, zoals de Vogelrichtlijn, maar dit geldt niet altijd.

Het Benelux Unie-Verdrag kent in Artikel 6 (ex-Art. 19a) een buitengewoon ruime regelgevings-bevoegdheid toe aan het CvM, dat gevormd wordt door telkens één minister van elk der drie lidstaten. De vraag waarmee de ABRvS worstelt betreft de ruimte die de Benelux-Overeenkomst op het Gebied van de Jacht en de Vogelbescherming de lidstaten laat om bij de bestrijding van diersoorten die bij beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux (CvM) zijn aangewezen als ‘wild’, verdelgingsmiddelen te gebruiken die niet voorkomen op een bij een andere beschikking van het CvM vastgestelde lijst met toegestane middelen voor de jacht. Let vooral ook op dit onderscheid tussen jacht en bestrijding, dat de Nederlandse wet wel maakt, maar de Benelux-Overeenkomst niet.

De verschillende categorieën ‘wild’ zijn in het leven geroepen door Artikel 1 van de Benelux-Overeenkomst, terwijl de vos – en overigens ook meerdere soorten ganzen – decennia geleden bij beschikking aan één van die categorieën zijn toegevoegd. Om verwarring te voorkomen noem ik die in het vervolg de ‘wild-beschikking’. De crux is vervolgens dat op grond van Artikel 4 lid 2 van de Benelux-Overeenkomst bij de ‘jacht op de onderscheiden diersoorten’ alleen gebruik gemaakt mag worden van de bij beschikking van het CvM ‘nader aan te wijzen’ wapens, andere middelen en jachtmethoden. Het CvM heeft uitvoering aan deze bepaling gegeven, en kunstlicht daarbij niet opgenomen. Dit noem ik de ‘middelen-beschikking’.

De A-G Langemeijer (para. 4.10) maakt de scherpe observatie dat zodra een diersoort tot het ‘wild’ wordt gerekend, de ‘jacht’ op deze diersoort slechts met de bij de ‘middelen-beschikking’ bepaalde middelen mag worden uitgevoerd. Daarbij maakt de Benelux-Overeenkomst geen onderscheid op grond van het doel dat de ‘jacht’ dient. Of het nu gaat om consumptie of – zoals in dit geval – verdelging. Artikel 4 – en de ratio daarachter – laat dan ook niet de mogelijkheid open dat voor de verschillende doeleinden verschillende middelen worden toegestaan. De A-G legt dan ook een expliciete toelichting bij de ‘middelen-beschikking’ dat deze “alleen betrekking heeft op de jacht en niet op de verdelging” uitdrukkelijk naast zich neer. Anders gezegd, het CvM kan volgens de A-G niet bij beschikking de reikwijdte van het verdragsbegrip ‘jacht’ wijzigen (in casu beperken). Een dergelijke gang van zaken zou mijns inziens ook indruisen tegen de heersende interpretatie van het Weens Verdragenverdrag, dat verdragsaanpassing slechts toelaat via formele amendering.

Maar dan komt het. Ondanks de niet mis te verstane woorden van de A-G besluiten de ministers van de drie Benelux-landen bij elkaar te komen en op 24 april 2012 een nieuwe beschikking aan te nemen waarvan de inhoud het vermoeden oproept dat die is genomen met het oog op de hier besproken en vergelijkbare situaties. Ervan uitgaande dat het doel was de verdelging van vossen met gebruik van kunstlicht mogelijk te maken, hadden de ministers naar mijn mening drie verschillende opties. Ten eerste lag de mogelijkheid open om de voor de ‘jacht’ toegestane middelen bij beschikking uit te breiden met ‘kunstmatige verlichting’. Ten tweede, men had de vos kunnen schrappen van de lijst tot het ‘wild’ behorende diersoorten. Ten derde had men het verdrag kunnen amenderen ten einde een tweedeling tussen ‘jacht’ en ‘verdelging’ daarin te introduceren.

Elk van deze opties werd kennelijk politiek niet opportuun, te tijdrovend, of anderszins onwenselijk gevonden. In plaats daarvan werd ervoor gekozen om een nieuwe beschikking aan te nemen die de eerdergenoemde ‘middelen’-beschikking opnieuw buiten toepassing verklaart voor wat betreft verdelging ter voorkoming van schade. Onduidelijk is wat het CvM daarmee heeft gepoogd te bereiken. Immers, de nieuwe beschikking heeft min of meer dezelfde strekking als de eerdere toelichting die door de A-G uitdrukkelijk werd genegeerd wegens strijd met de reikwijdte van het begrip ‘jacht’ die het verdrag daaraan geeft. In zijn Aanvullende Conclusie (genomen in reactie op de nieuwe beschikking) meent de A-G dan ook – als ik hem goed lees – dat de beschikking de middelen die zijn toegelaten voor de vossenbestrijding niet wijzigt. Sterker nog, je zou kunnen concluderen op basis van Artikel 4 dat voor de bestrijding van vossen op dit ogenblik helemaal geen middelen zijn toegestaan.

Hoe dan ook is het weinig fraai dat de ministers pogen om expliciete juridische begrenzingen aan de jacht op bepaalde diersoorten te omzeilen, via een middel waarbij zij hun respectievelijke parlementen en – en daarmee wellicht media-aandacht? – buiten de deur houden. Als zij willen dat bestrijding voortaan geen jacht meer is en aan soepelere eisen mag voldoen, dan dienen zij het verdrag te amenderen. Het is ook geen klein punt: enige jaren geleden werd 90% van de Nederlandse wilde zwijnen-populatie afgeschoten met een bestrijdingsoogmerk.

Deze casus werpt de vraag op welke waarde de ministers eigenlijk hechten aan een verdrag, als dat hen (tijdelijk) niet uitkomt. De strategie die de ministers hier volgen is onderdeel van een bredere trend die ik waarneem in de benadering van internationale milieu-verdragen: bepalingen waarover verdragspartijen van mening zijn veranderd, krijgen een nieuwe invulling via ‘regels’ of ‘besluiten’ op ministerieel niveau die zonder al te veel formaliteiten kunnen worden aangenomen, aangepast of weer teruggedraaid.

Ik ben benieuwd of het Benelux-Hof de A-G zal volgen of toch zal oordelen dat de ministers geslaagd zijn in hun opzet. Dat laatste zou een erosie betekenen van de rule of law, ten faveure van ad hoc gentlemen’s agreements en andere vormen van kneedbare regels.

Tim Staal, promovendus bij het Amsterdam Center for International Law (ACIL)

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: