Hongarije tart EU

door JWvR op 13/03/2013

in Buitenland

Post image for Hongarije tart EU

Hongarije blijft de wereld tergen. Ondanks druk vanuit de EU en de VS, nam het Hongaarse parlement afgelopen maandag een pakket constitutionele amendementen aan dat volgens critici (zie hier en hier) op onderdelen op flagrante wijze in strijd is met rechtsstatelijke beginselen. Eerder was de grondwet zelf mikpunt van kritiek. Deze grondwet, die van kracht is geworden op 1 januari 2012, is het product van Fidesz, de conservatieve partij van premier Viktor Orbán. Fidesz won in 2010 bij verkiezingen meer dan twee derden van het aantal parlementszetels, en kon zo min of meer eigenhandig een nieuwe Hongaarse constitutionele ordening scheppen. Vanaf het moment dat de werkzaamheden hieraan begonnen, zijn er vanuit Europa – zowel de EU als de Raad van Europa – pogingen ondernomen om dit proces te beïnvloeden. Gedeeltelijk zijn de Hongaren uit eigen beweging tegemoet gekomen aan de Europese kritiek, gedeeltelijk heeft de Europese Commissie via juridische procedures bepaalde correcties weten af te dwingen. Tegen de verwachting van veel commentatoren in, heeft tot slot ook het Hongaarse Constitutionele Hof in een aantal cruciale gevallen controversiële wetgeving van Fidesz tegengehouden. Als gevolg van dit alles was de storm van verontwaardiging over het handelen van Hongarije net een beetje gaan luwen. Door de reeks van wijzigingen die maandag is aangenomen, zijn de zorgen echter weer helemaal terug.

Wie de bundel van amendementen op de nieuwe Hongaarse grondwet leest, begrijpt onmiddellijk waarom Barroso c.s. zich zulke zorgen maakt. Sommige amendementen staan op zeer gespannen voet met de rechtsstaat. Dit geldt onder andere voor regelingen (zie artikel 13 en 14 van het zogenaamde ‘Vierde Amendement’) rond de President van het Hongaarse equivalent van onze Raad voor de Rechtspraak. Deze figuur, die door het parlement met twee derden van het aantal stemmen voor een periode van 9 jaar wordt gekozen, krijgt verregaande controle over de inrichting van de rechterlijke macht. Verder wordt hem de dubieuze bevoegdheid toebedeeld om rechtszaken bij de ene rechter weg te halen en over te hevelen naar een andere rechter. Politiek gevoelige zaken, bijvoorbeeld corruptieaffaires, kunnen zo vanuit Budapest naar het Hongaarse platteland verplaatst worden, waar de media er minder boven op zit. Genoemde bevoegdheid was eerder al neergelegd in gewone wetgeving. Na kritiek van de Commissie van Venetië, een adviesorgaan van de Raad van Europa op het gebied van het constitutionele recht, had de Hongaarse regering haar aanvankelijk aangepast. Deze concessie lijkt nu weer vergeten. Dat niet alleen; van een gewone wettelijke bevoegdheid is zij nu getransformeerd tot grondwettelijke bevoegdheid.

De bevoegdheid van de President van de Hongaarse Raad voor de Rechtspraak om zich ingrijpend te bemoeien met de rechterlijke macht, is slechts één van de maatregelen waar een luchtje aan zit. Ook behoorlijk twijfelachtig is het besluit (artikel 19) om de rechtskracht te ontnemen aan alle uitspraken van het Constitutionele Hof die voor 1 januari 2012, het moment van inwerkingtreding van de nieuwe grondwet, zijn gedaan. De gehele grondrechtenjurisprudentie die dit Hof in twintig jaar tijd heeft opgebouwd, is zo in één klap waardeloos geworden. Voor veel controverse heeft voorts een bepaling gezorgd waarin strafbaarstelling van dakloosheid mogelijk wordt gemaakt (artikel 8). Eerdere wetgeving met dit doel werd recentelijk nog door het Constitutionele Hof in strijd geacht met de menselijke waardigheid. Een maatregel die ook niet onvermeld mag blijven, is die welke campagnespotjes op de commerciële omroep aan banden legt (artikel 5). Zeker nu de publieke omroep naar verluidt overwegend wordt bemenst door aanhangers van Fidesz, wordt het zo voor de oppositie lastig om het publiek te bereiken. Meer in algemene zin ademen de bundel amendementen en de Fundamentele Wet zelf een geest van nationalisme waar op tolerantie en pluriformiteit gerichte organisaties als de Raad van Europa en de EU zich onmogelijk gemakkelijk bij kunnen voelen. Kijk in het bijzonder naar artikel 3 van het Vierde Amendement, waarin op niet mis te verstane wijze wordt afgerekend met het communistische verleden (zie ook de preambule van de Fundamentele Wet).

Dit gezegd hebbende, is de constitutionele context waarin het weer opgespeelde conflict tussen de EU en de Raad van Europa enerzijds en Hongarije anderzijds zich afspeelt niet bijzonder eenduidig. In essentie hebben we hier te maken met een klassiek constitutioneel probleem. In hoeverre zijn er materiële grenzen te stellen aan de bevoegdheid van een grondwetgevend orgaan om een constitutie zodanig te wijzigen, dat dezelfde democratische en rechtsstatelijke beginselen waarop deze bevoegdheid gebaseerd is hierdoor schade oplopen? Sommige staten, Duitsland voorop, hebben in dit verband hun toevlucht gezocht tot de figuur van een eeuwigheidsclausule. Bij afwezigheid van zo’n clausule is het op democratische gronden echter goed mogelijk om vol te houden dat zulke grenzen niet gesteld kunnen worden. In Nederland betoonde toenmalig minister van Justitie Piet-Hein Donner zich voorstander van deze zienswijze, toen hij in 2006, tot ontzetting van velen, uitsprak dat er staatsrechtelijk geen bezwaren in te brengen waren tegen invoering van de sharia op het moment dat aan de procedurele vereisten van artikel 137 Gw zou worden voldaan. Net als voor Nederland geldt, openbaart bovenstaand dilemma zich aan een land als Hongarije uiteraard niet in een constitutioneel isolement. Als lid van zowel de Raad van Europa als de EU is Hongarije gehouden tot naleving van gedeelde Europese normen op het gebied van de democratische rechtsstaat. In het bijzonder artikel 2 VEU springt hier in het oog. Volgens deze bepaling berust de Unie op de waarden van vrijheid, democratie, gelijkheid en de rechtsstaat, en hebben de lidstaten deze waarden gemeen. Lidstaten kunnen dus niet volledig naar believen hun constituties inrichten, ook al is hiervoor voldoende draagvlak in een land zelf.

Met artikel 2 VEU in de hand lijkt het eenvoudig om korte metten te maken met de Hongaarse snauw, na een dringende oproep van Commissievoorzitter Barroso om in de pas te blijven lopen met Europese normen, dat buitenlanders zich niet moeten bemoeien met Hongaarse constitutionele aangelegenheden. Artikel 2 wordt in het Unieverdrag echter gespiegeld door artikel 4 lid 2, dat stelt dat de Unie de ‘nationale identiteit’ van de lidstaten eerbiedigt ‘die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren’. Individueel vallen de meeste constitutionele bepalingen die nu onderwerp van controverse zijn ogenschijnlijk niet binnen het bereik van deze identiteitsclausule. Allemaal bij elkaar ligt dit beweerdelijk echter gecompliceerder. De drang van Fidesz om de Hongaarse constitutie te herscheppen is niet uit de lucht komen vallen. Hongarije was tot 2012 het enige voormalige Oostblokland dat na de Val van de Muur geen nieuwe grondwet had gekregen. Bij gebreke aan consensus hierover moest men het tot voor kort doen met de communistische constitutie uit 1949. Deze had op onderdelen weliswaar een belangrijke facelift gekregen, maar was niettemin wat betreft veel Hongaren nog besmeurd door het verleden. Toen Fidesz in 2010 met een overweldigende meerderheid de verkiezingen won, zag de partij het daarom als haar taak om definitief gestalte te geven aan de transitie van Hongarije als communistische staat tot moderne democratische rechtsstaat. Dit project op zoveel cruciale onderdelen afwijzen, raakt in de ogen van veel Hongaren ongetwijfeld aan hun identiteit.

Artikel 2 VEU kan niet gemakkelijk worden afgedwongen. De bepaling is vrij expliciet gekoppeld aan artikel 7 VEU, de politieke procedure volgens welke de Europese Raad uiteindelijk sancties kan opleggen aan lidstaten die artikel 2 VEU schenden. Hoewel de naam van deze procedure in de Hongaarse affaire al wel gevallen is, lijkt het onwaarschijnlijk dat de collega-lidstaten van Hongarije tot toepassing hiervan zullen besluiten. Sinds de affaire Haider is het animo hiervoor aanzienlijk gedaald. Bovendien zullen veel landen vinden dat zij met de Eurocrisis wel wat beters hebben te doen. Dit betekent dat de meeste ogen gericht zullen blijven op de Europese Commissie, de hoeder van de Verdragen. Om de Hongaarse constitutionele kwestie op een structurele manier aan te pakken, staan haar weinig middelen ter beschikking. Formeel gesproken staat volgens mij niets eraan in de weg om Hongarije via de infractieprocedure van artikel 258 VWEU vanwege schending van artikel 2 VEU aan te spreken. Logisch is dit echter niet, waardoor alleen het ‘piecemeal’ pad overblijft dat de Commissie in het recente verleden al eerder bewandelde. Zo schaarde het Europese Hof zich in november achter de klacht van de Commissie dat Hongarije in strijd handelde met richtlijn 2000/78, aangaande gelijke behandeling op grond van leeftijd, door in één klap een substantieel deel van de rechterlijke macht met vervroegd pensioen te sturen. Erg principieel voelde dit niet aan. Het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid, dat overduidelijk in het geding was met de bewuste Hongaarse maatregel, viel in de procedure niet één keer uitdrukkelijk. Effectief was het door de Commissie bewandelde pad echter wel, want de Hongaarse regering bond uiteindelijk in. Gezien ook de brief die Barroso daags voor de stemming in het parlement aan Orbán stuurde, ligt het voor de hand dat ook in de toekomst voor deze benadering gekozen zal worden.

Een voordeel van een ‘piecemeal’ benadering lijkt tot slot ook dat hierdoor voorkomen wordt dat Brussel zich vergaloppeert aan het onrechtsstatelijke gedrag van Hongarije. Een maatregel die nu veel bekritiseerd wordt, is een amendement volgens welke het Constitutionele Hof in de toekomst alleen nog maar op procedurele gronden kan beoordelen of een grondwetswijzigingsvoorstel grondwettig is. Dit lijkt me nou niet meteen de kern van artikel 2 VEU raken. Sterker nog, dat een rechter zich überhaupt kan uitspreken over de grondwettigheid van een grondwetswijzigingsvoorstel is eerder vrij uitzonderlijk. In Nederlandse kranten werd deze nuance niet opgepakt, en heette het dat het Constitutionele Hof verboden wordt om de wet aan de grondwet te toetsen. Zelfs als dit waar zou zijn (wat het dus niet is) dan is nog de vraag of de geuite kritiek niet enigszins hypocriet is. Hoe zit het dan met artikel 120 Gw? Is dat ook in strijd met artikel 2 VEU? En wat te denken van het voorstel van de VVD’er Taverne om artikel 94 Gw zo aan te passen dat de rechter voortaan af moet blijven van de wet in formele zin? En nu we het er toch over hebben: kleven aan de organisatie van onze Raad voor de rechtspraak niet ook de nodige bezwaren van rechtsstatelijke aard? Door heel nadrukkelijk in te zoomen op het belang van rechterlijke controle in Hongarije, laadt men de verdenking op zich dat met twee maten gemeten wordt. Kennelijk hebben critici minder vertrouwen in het zelfreinigende vermogen van de politiek in een land dat ruim twee decennia geleden nog onder het juk van het communisme zuchtte. Dat wantrouwen zal feitelijk gezien best wel terecht zijn. In een organisatie die in belangrijke mate is geënt op de gelijke behandeling van haar leden moet men er echter voor waken om normatief geschut in te zetten voor zaken die niet objectief gezien inconstitutioneel zijn.

{ 1 reageer… read it below or add one }

1 Yoeri Roosendaal 14/03/2013 om 22:52

Uitstekende bijdrage. Een inbreukprocedure wegens artikel 120 Grondwet en het voorstel-Taverne zou ik overigens toejuichen.

Reactie achterlaten

{ 2 trackbacks }

Vorige post:

Volgende post: