In een Europa van twee snelheden moet het EP functioneel gesplitst worden

door MD op 11/11/2011

in Europa

Post image for In een Europa van twee snelheden moet het EP functioneel gesplitst worden

Het zijn interessante tijden voor diegenen die geïnteresseerd zijn in de vraag hoe (con)federaal de Europese Unie is of wordt. Bij de recente deal voor Griekenland leek het er allemaal nog behoorlijk confederaal aan toe te gaan. Er werden immers geen formele bevoegdheden ingezet, terwijl alle afspraken  ‘vrijwillig’ werden gemaakt. Een thema is alleen wel nog steeds in hoeverre de niet-Eurolanden mogen meebeslissen over Eurozaken. Aan de ene kant is het moeilijk voorstelbaar dat ze niet economisch geraakt worden door de gemaakte afspraken, terwijl het anderzijds vreemd zou zijn hen te laten meebeslissen over een munt die ze niet hebben. Helemaal als dat lidstaten betreft die de munt vrijwillig en bewust niet hebben, zoals Groot Brittannië.

Dit probleem speelt niet alleen op het niveau van de (Europese) Raad. Waar de eerste roep om het confederaler maken van zelfs het Europees Parlement laatst al hoorbar was, buigt de commissie voor Constitutionele Zaken zich momenteel over een voorstel in omgekeerde richting. Andrew Duff stelt voor 25 leden van het Parlement werkelijk  ‘Europees’ te laten kiezen, door voor hun verkiezing de gehele Unie als één district te beschouwen. De vraag is echter waarom bijvoorbeeld Britse Europarlementariërs überhaupt mogen meebeslissen over bijvoorbeeld Eurozaken als Groot Brittannië doelbewust de Euro afwijst. Tot nu toe wordt aangenomen dat bij toepassing van ‘flexibiliteit’ de Raad wel, maar het Parlement niet gesplist wordt in wel en niet deelnemende landen. Dat ligt niet zonder meer voor de hand.

Sarkozy heeft maar weer eens het oude idee van een ‘Europa van twee snelheden’  van stal gehaald. Hij stelt voor de Unie te splitsen in een ‘federaler’ deel en een ‘confederaler’ deel. Daarmee zouden niet-Eurolanden bijvoorbeeld uit overleggen over de Euro gehouden kunnen worden en zou Sarkozy daarover, heel concreet, geen last meer hebben van Cameron. Op zich is het heel gebruikelijk dat bij moeizame Europese onderhandelingen een Europa van twee snelheden wordt voorgesteld. Daarmee kunnen de tegenstanders van verdere integratie namelijk goed bedreigd worden met het buiten de boot vallen als ze niet leuk meewerken. Het lijkt me dus onwaarschijnlijk dat het plan er echt gaat komen. Maar stel nou dat het wel doorgaat, wat zouden de staatsrechtelijk consequenties dan zijn?

Voor organen als de (Europese) Raad is wel duidelijk waar het heen zou gaan. Het is immers makkelijk zat de ‘confederale’  ministers buiten de vergaderzaal te houden. Maar hoe zit dat met de Commissie, het Hof van Justitie  en het Parlement? Van de eerste twee kan nog vrij makkelijk gezegd worden dat ze juist niet nationaal georiënteerd moeten zijn, en dus ten volle mee zouden moeten draaien in de federale kern. Maar het Parlement? Dat ligt lastiger omdat juist ook het Verdrag van Lissabon vreselijk onduidelijk heeft gemaakt wat het vertegenwoordigt.

Ik had gehoopt dat de commissie voor Constitutionele Zaken zich inmiddels uitgesproken zou hebben over het plan het Parlement te splitsen in een Euro- en niet-Eurodeel. Ik kan het voorstel alleen niet terugvinden op de agenda, dus eerdere berichtgeving daarover zal wellicht onjuist zijn geweest. Dan maar zelf een poging doen. Volgens art. 231 VWEU besluit het Parlement bij gewone meerderheid. Dat doet het bovendien over (vrijwel) alle zaken, ongeacht of die vallen onder de nauwere samenwerking tussen een aantal lidstaten of niet. Het uitsluiten van onder meer Britse Europarlementariërs behoort, naar we moeten aannemen, (nog?) niet tot de mogelijkheden omdat daarvoor geen verdragsrechtelijke basis bestaat. Voor zover het over de ‘geflexibiliseerde onderwerpen’ gaat, is de Unie kennelijk een ‘Unie van sommige lidstaten en alle burgers’. Of iets dergelijks.

Ik ben erg benieuwd hoe dit verdergaat. De consequenties van Sarkozy’s plan zijn volgens mij dat ook het Europees Parlement gesplitst zou moeten worden in een Euro- en niet-Eurodeel. Waarom immers ‘geconfedereerde’ Europarlementariërs laten meepraten over ‘gefedereerde’ onderwerpen? Als invloed uit de ‘niet leuk meedoende’ lidstaten moet worden vermeden, geldt dat toch ook in het Parlement? Het verbaast me dat dergelijke consequenties nauwelijks lijken te leven in de hoofden van de betrokkenen. Maar misschien is dat omdat Sarkozy niet werkelijk de Unie wil splitsen. Of omdat het Parlement überhaupt geen invloed lijkt te hebben op de gang van zaken rondom de Euro.

(foto: consilium.europa.eu)

{ 16 reacties… read them below or add one }

1 PB 11/11/2011 om 15:17

Het gebruik van de term confederaal/federaal is mij hier niet helemaal duidelijk.

Het centrale verschil tussen federalisme en confederalisme is dat de laatste een unie van staten is en de eerste een unie van burgers is uit meerdere staten. Daarbij is het niet van belang over wat beslist mag worden op federaal niveau. Federalisme betekent ook dat er een duidelijk onderscheid bestaat tussen het Federale en statelijke niveau. Daartegenover staat nog de eenheidsstaat, waarbij er alleen een unie van burgers is.

Het voorstel het EP te kiezen in 1 district lijkt mij meer op een eenheidsstaat duiden dan federalisme.

De EU is in principe nog steeds een unie van staten omdat het politiek primaat bij de staten ligt in de RvM en de ER en niet bij direct gekozen vertegenwoordigers op Unieniveau, zoals een direct gekozen President. Ook is de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de staten nog te vaag. De Europese Commissie is alleen een bureaucratie van de staten tot beheer van de confederatie. Het EP-element is het enige federale element, maar opereert zeer zwak. Door het confederalisme is en blijft Europa een speeltje van de politieke elite. Te lang hebben ze gewacht Europa van de burgers te maken. En nu lijkt het te laat. De Unie is te zwaar geworden voor een confederale structuur, maar de volkeren van Europa zijn niet hecht genoeg voor een federale structuur.

Zelf neig ik meer en meer naar een compromis tussen de eurofoben en de eurofielen door een sterke federale structuur voor te stellen met strikte bevoegdheidsbeperking. De Unie gaat over de gezamenlijke economie, monetaire beleid, interstatelijke markt en infrastructuur, douane, asiel en defensie, maar gaat niet over milieu, gezondheidszorg, energie, woningmarkt, sociale zekerheid, pensioenen, strafrecht etc. Alles vastleggen in een Grondwet van 6 velletjes. Als je mee doet, doe je mee, als niet, dan rot je op (Engeland, Denemarken, etc.)

2 MD 11/11/2011 om 15:30

Over het onderscheid tussen federalisme en confederalisme kan je erg lang debatteren en ook over wat de EU in dat verband is. Hier bedoel ik (voor het gemak) een onderscheid te maken tussen naar soevereiniteit. In een confederatie is iedere lidstaat uiteindelijk zelfstandig bevoegd bepalen welk recht interne werking heeft; in een federatie lijkt dat niet het geval te zijn. Federaties lijken dus meer ruimte te bieden voor meerderheidsbesluitvorming dan confederaties.

Mijn punt is geloof ik vooral de bindende meerderheidsbesluitvorming door Europese organen onder voorwaarden prima geaccepteerd kan worden. Als de Unie gesplitst wordt in een ‘intensieve’ kern en een ‘minder intensieve’ rest, is volgens mij niet uit te leggen waarom de minder intensief samenwerkende leden mee zouden mogen beslissen over ‘intensieve’ zaken. En dat gaat volgens mij dan ook op voor leden van het Parlement. Dat heeft misschien niet eens zoveel met (con)federalisme te maken, maar vooral met democratische legitimiteit en de grondslag voor het Europese overheidsgezag.

3 PB 11/11/2011 om 15:43

MD, bedankt voor je aardige toelichting. Toch nog een klein opmerkingkje

Is het feit dat je binnen een club met dezelfde organen (EP, EC, RvM, ER) meerdere maten van integratie hebt en verticale bevoegdheidsverdelingen met dienovereenkomstige representatierechten niet al een teken dat het een confederatie is en geen federatie? Het is natuurlijk eigenlijk een federatie binnen de confederatie.

Mijn grootste bezwaar tegen deze verwarring is dat burgers het niet kunnen verklaren en verkroppen. Waarom mag DK wel strengere immigratiewetten hebben en wij niet… Dat is niet eerlijk. Waarom wel alle handelsvoordelen voor GB en niet de nadelen van de Euro.

Daarom 6 blz…gekozen president, gekozen senaat, gekozen afgevaardigden, geen confederale elementen meer. geen uitzonderingen.

4 WJLH 14/11/2011 om 10:15

Volgens mij is het een illusie dat een federale Unie, dwz het duidelijk afbakenen van domeinen tussen lidstaten en Unie, meer handelingsvrijheid voor de lidstaten schept dan thans. Het begrip federatie heeft geen intrinsieke betekenis, die bijv. garandeert dat de Unie zich niet bemoeit met de aangelegenheden van de deelstaten (de huidige landen). Of een federalisering van de Unie, zoals PB voorstelt, het door hem beoogde effect heeft is GEHEEL afhankelijk van de concrete invulling. Ten minste twee zaken moeten dan in acht worden genomen:
1) In de verdragen/de europese grondwet moet niet meer van DOELEN worden gesproken. Doelen heiligen middelen is thans het probleem.
2) Algemeenheden als ‘de Unie gaat over de gezamenlijke economie’ zijn uit den boze: ALLES IS ECONOMIE, voor wie het zien wil (helaas). En als een federale Unie uitsluitend de vrije markt dient -als doel op zich -, moeten uiteindelijk alle barrières sneuvelen. Immers, doelen heiligen middelen. Het verleden wijst niet uit dat een grondwet of een verdrag hieraan in de weg zal staan.

Als er een continuüm tussen confederatie en federatie bestaat bevindt de Unie zich thans meer aan federale dan aan confederale zijde. Immers, de (Europese) Raad zijn organen van de Unie.

5 werner 14/11/2011 om 11:16

MD,
interessante bijdrage,
ik vroeg me af wat je vindt van de hypothese om een afzonderlijke commissie in het EP voor eurozaken, samengesteld uit enkel eurozone-MEPs?
Dat lijkt me enerzijds wel mogelijk als ‘bijzondere werkgroep’ of iets dergelijks, anderzijds stoot het wel op verdragsrechtelijke problemen. Maar als het EP zaken rond de Euro wil opvolgen, is dat toch nuttig/nodig?
zoals je aangeeft is het een breder punt, maar wordt in de institutionele context van het EP op scherp gesteld

6 WJLH 14/11/2011 om 11:32

De naoorlogse Europese integratie is begonnen met twee sectoren van de economie: kolen en staal. Een shortcut naar een Europese federatie mislukte (geen EPG en EDG) waarna de lidstaten het weer via economische weg wilden proberen (Messina: EEG). De EGKS was geheel supranantionaal van opzet, de EEG zou dit na 15 jaar moeten zijn. Beide gemeenschappen hadden eigen instellingen.
Pas na de inwerkingtreding van de ‘Merger Treaty’ op 1/7/1967 deelden de gemeenschappen dezelfde executieve instellingen.
Opvallend: de Vergadering was vanaf het begin voor beide gemeenschappen!

Zo zou het weer kunnen: één EP, maar gescheiden executieve organen voor het kern-Europa (de eurozone) en voor het buiten-Europa (VK, Denemarken en voorlopig de MO-Europese landen die de euro nog niet hebben ingevoerd).

7 MD 14/11/2011 om 12:24

De problematiek rondom de euro geeft precies aan hoe ingrijpend een gezamenlijke munt hebben is. Zoals WJLH terecht opmerkt is letterlijk alles onder de noemer ‘economie’ te brengen. En ‘economie’ en ‘munt’ scheiden is in dit vergevorderde stadium lastig.

Mijn inschatting is dat het momenteel verdragsrechtelijk uitgesloten is het Parlement, en zeker de Commissie te splitsen in een eurodeel en een niet-eurodeel. En dat met name Groot Brittannië niet gaat instemmen met een verdragswijziging die zover gaat. Ik denk dat ze zich dan gedegradeerd zouden voelen tot ‘tweederangslidstaat’. Ik vind de suggestie de organen te splitsen dus logisch en democratisch, maar ook zeer radicaal. Daarom gaat het niet gebeuren.

8 PB 14/11/2011 om 13:34

Ik be nhet wel met de opmerkingen van WJLH eens over de breedte van taakomschrijving. Ja, het is nodig de ervaring te gebruiken in de VS van de werking van een “commerce-clause” op de verdeling van bevoegdheden. Mijns inziens kan dat door bepaalde gebieden uit te sluiten van elke vorm van Unieregelgeving: “De Unie zal geen regels maken aangaande het Milieu, Pensioenen/Sociale Zekerheid, Energie, Gezondheidszorg, etc.” Een soort Europese nachtwakersstaat. Ik denk dat dit de kern van de deal moet zijn, samen met het opheffen van het samengesteld bestuurssysteem (zoals bij Douane), direct verkozen Unieorganen, een curatele-regeling, etc. De rest moet aan het politieke spel worden overgelaten.

9 werner 14/11/2011 om 13:44

PB,

Er staan toch al negatieve bevoegdheidsclausulen in het Verdrag?

En is het, analoge redenering met munt en economie, wel mogelijk hierin strikte verticale tussenschotten te gebruiken? sociale zekerheid kan je m.i. moeilijk losdenken van bepalingen rond vrij verkeer. Tenzij je hier inhoudelijk aan sleutelen zou, wat me moeilijk denkbaar lijkt.
Zo lees ik net in Dawson, New governance and the transformation of European law (Cambridge UP 2011) dat ‘governance is about constructing better maps tp understand the exercise of legal and political power in societies where the power of central sovereigns is being subverted’. Volgens mij is dat ‘subverted’ geen ideologische keuze, maar eerder een socio-economische realiteit?

10 PB 14/11/2011 om 17:03

@ Werner. De enige negatieve clausule is volgens mij nationale veiligheid. Verder is er een zeer brede doelbepaling en worden alle andere bevoegdheden verdeeld over exclusief, primair en secundair.

Ik heb dat citaat niet in context bij de hand. Maar ik denk dat dit wel een heel belangrijk punt is. Er is een grote groep die geen Government, maar Governance wil. Ik zie de keuze tussen deze twee echter wel als een ideologische keuze. Wanneer je willens en wetens regelgevende bevoegdheid afdraagt aan niet-gekozen “politiek-onafhankelijke” internationale bureaucratien (mijn definitie van Governance) dan handel je mijns inziens in strijd met de eerste beginselen van democratie en rechtsstaat.

De keuze voor deze Governance komt voort uit een progressieve enigszins socialistische ideologie die meent dat het hele leven gepland / gecontroleerd moet worden. Democratie en rechtsstaat staan altijd met dit soort centrale planning in tegenstelling. Daarom is het het makkelijkst dit te outsourcen naar organen die zo ver weg staan van de burgers en politici zelf dat het een onvermijdelijke ‘socio-economische realiteit’ lijkt.

In Amerika noemen ze dit ook wel de Europeanisering van de wereld. Dit is ook een van de redenen dat ik denk dat Eurosceptici ook graag een echt federaal Europa van burgers willen hebben. Zij hebben geen afschuw van European government (op sommige gebieden), maar van European governance….

11 PB 14/11/2011 om 20:46

Dit is wel een erg leuk artikel. Dat geeft aan dat een democratisch Europa nooit de bedoeling is geweest. http://www.trouw.nl/tr/nl/7964/Schuldencrisis/article/detail/3033347/2011/11/14/Verschuift-de-macht-in-Europa-van-gekozen-politici-naar-technocraten.dhtml

Over de macht van technocraten, “governance”, dit prachtige citaat van Lao Tse: “Een leider is op zijn best als mensen nauwelijks doorhebben dat hij bestaat.”

12 WJLH 15/11/2011 om 08:49

@PB:
Ik ben het met je eens dat governance en democratie niet samengaat.
Overigens ben ik van mening dat de Europese integratie van begin af aan de nationale welvaart moest dienen – meer dan nationale veiligheid. Zeker na de toetreding van de BRD tot de Navo in 1955 (en dood Stalin en einde Koreaoorlog in 1953). Maar met name de Benelux-landen ijverden in 1950 voor een Vergadering en een Raad van Ministers om de technocratie van de EGKS te temperen. Fabrizio Tassinari heeft dus niet helemaal gelijk. Zeker niet waar hij rept van ‘de neutrale technocraat’ – alsof die bestaat. In dit licht citeer ik – ook uit Trouw – Grahame Lock (9 nov.): ‘In het hedendaagse Europa is nauwelijks meer sprake van democratie. Toen Romano Prodi voorzitter was van de Europese Commissie heeft hij uitdrukkelijk laten weten dat het systeem van representatieve democratie – lees: soevereine nationale parlementen – uit de tijd is en vervangen wordt door het internationale ‘governance-stelsel’ van de Europese Unie en andere organisaties. In dat stelsel hebben de grootste en kapitaalkrachtigste spelers de macht, in het bijzonder de multinationals.’
Daarom denk ik ook dat je deze opvattng niet alleen onder socialisten kunt vinden, zoals jij denkt, maar bij iedereen die het kalf van de economische groei aanbidt.

13 PB 15/11/2011 om 10:45

@ WJLH… Bedankt voor je verhelderende reactie. Je hebt gelijk dat dit niet zozeer klassiek socialisme is. Misschien is de term “crony capitilism” of “state corporatism” nog beter.

14 Wouter 16/11/2011 om 12:21

In discussies over democratische legitimiteit wordt vaak voorbij gegaan aan de essentiële vraag wat democratie nou eigenlijk is. Volgens John Dewey moeten we het niet uitsluitend zoeken in parlementen en checks and balances, maar in het probleem oplossend vermogen van een samenleving. Governance dat werkt kan democratisch zijn, zolang het maar de problemen van de samenleving oplost. In het ideale geval ervaart een groep mensen een gemeenschappelijk probleem en creëert deze de instellingen die dit probleem moeten oplossen. Hoe deze instellingen eruit zien is van secundair belang. In de EU lossen de instituties allerlei problemen op, maar niet de problemen die de bevolking ervaart. Dat geldt ook voor het meest democratische orgaan, het EP. De band tussen parlementariërs en burgers is flinterdun, waardoor een herziening van de formele bevoegdheden en stemverhoudingen volgens mij weinig invloed heeft op de democratische legitimiteit van de EU. We zullen een brede discussie moeten voeren over wat de EU wel en niet moet doen, dwz. welke problemen we het beste in Europees verband kunnen oplossen en welke niet. Deze discussie kan het beste plaatsvinden in nationale fora, omdat ik geen Italiaans of Portugees kan. Als er in de verschillende lidstaten dan verschillende uitkomsten zijn, moeten we kijken wie met wie welke problemen gaat oplossen, en wie wat in z’n eentje gaat doen. Zo zouden Nederland en Duitsland kunnen besluiten om hun pensioenen samen te regelen, terwijl de Britten alleen met de interne markt meedoen. Dan krijg je dus een Europa van heel veel verschillende snelheden, waarbij alle bevoegdheden daadwerkelijk legitiem verkregen zijn. Als ik het helemaal voor het zeggen had, zouden ook regio’s dergelijke verbanden gaan leggen. De provincie Groningen heeft in veel opzichten veel meer gemeen met het Duitse Niedersachsen dan met Limburg. Waarom zouden we dan zoveel meer samen met Limburg regelen dan met Niedersachsen? (ik ben me bewust van de Nederlandse geschiedenis, maar in 2011 lijkt het niet logisch).
Ik heb overigens geen illusies dat dit gaat gebeuren, daarvoor kost het te veel tijd, geld en moeite en verliezen de huidige gezagshebbers teveel macht.

15 Martin Holterman 16/11/2011 om 16:08

Er staan een groot aantal negative clausules in het verdrag, in de zin van: “in gebied X mag de unie alleen aanbevelingen doen”. Dat was nou juist de gein van die tabaksreclamezaak: dat was evident een gezondheidskwestie, maar op het gebied van gezondheid heeft/had de Unie geen wetgevende bevoegdheid. Dus maakten ze er een interne marktkwestie van, waarna ze door het Hof werden teruggefloten. Het Hof is namelijk veel strenger dan het Amerikaanse Supreme Court als het gaat om de interpretatie van bevoegdheidsartikelen.

Het probleem van die doelen in het verdrag zie ik niet zo. Zoals mijn afstudeerscriptie uit 2004 aantoont is het gebruik van “implied powers” uiterst zeldzaam, omdat normaliter de restbevoegdheid van art. 352 TFEU voldoende zal zijn. (Vgl. ook Yusuf and Kadi.) Het doel heiligt dus geenszins de middelen, tenminste niet juridisch.

16 Martin Holterman 16/11/2011 om 16:15

Trouwens, speaking of Yusuf & Kadi: die zaak is nog altijd het beste argument voor sterke, soevereine nationale parlementen. Volgens mij is de oplossing van het Hof in die zaak namelijk fout, omdat linksom of rechtsom de EU verdragen altijd nog een “international agreement” zijn in de zin van het VN handvest. Wat mij betreft was de correcte oplossing geweest dat op nationaal niveau de staat (Zweden dus) geweigerd had zo’n illegaal bevel uit te voeren. Het Hof had simpelweg moeten erkennen dat ze niet bij machte is om een Lidstaat te dwingen om in strijd met fundamentele rechten te handelen, ook al is de Unie zelf wel gebonden.

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: