Resolutie 1737

door PWdH op 16/02/2010

in Grondrechten, Rechtspraak

Hoe uitvoering te geven aan de volgende resolutie van de Veiligheidsraad (no. 1737)?

[The Security Council] [c]alls upon all States to exercise vigilance and prevent specialized teaching or training of Iranian nationals, within their territories or by their nationals, of disciplines which would contribute to Iran’s proliferation sensitive nuclear activities and development of nuclear weapon delivery systems.

Een categoriaal toegangsverbod voor Iraanse onderdanen tot nucleaire installaties en een dito verbod relevant masteronderwijs te volgen, zoals de Staat der Nederlanden dat had vervat in art. 2a van de Wijziging Sanctieregeling Iran 2007, mag in elk geval niet. Althans dat oordeelde onlangs de rechtbank Den Haag, die de vordering tot onverbindendverklaring, ingesteld door een Iraans-Nederlandse student, promovendus en hoogleraar, toewees. Het directe onderscheid naar nationaliteit komt namelijk in strijd met het gelijkheidsbeginsel van art. 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).

De crux is dat het doel van de Sanctieregeling – te voorkomen dat ‘Iran door de tussenkomst van zijn onderdanen in het buitenland kennis verwerft die bijdraagt aan proliferatiegevoelige activiteiten van het land en aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens’ – op zichzelf genomen wel legitiem is, maar het middel van het categoriaal verbod te grof, omdat het ‘op geen enkele wijze differentieert naar personen die een risico vormen voor de uitbreiding van de nucleaire activiteiten door Iran’. Een individuele risico-analyse is volgens de rechtbank de aangewezen weg (r.o 4.10).

De Wijziging Sanctieregeling gaat daarentegen uit van de – overigens niet door de Staat onderbouwde en bovendien onjuiste – veronderstelling dat alleen – en ook alle – mensen met de Iraanse nationaliteit een risico vormen voor proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten door Iran. De in de regeling opgenomen ontheffingsmogelijkheid voor het volgen van (onderdelen van) bepaalde masteropleidingen voorziet niet in een risicoanalyse naar individu omdat alleen mensen van Iraanse afkomst een dergelijke ontheffing dienen aan te vragen en ook dát discriminerend is. Anders dan de Staat betoogt, is het maken van een zo algemeen onderscheid naar nationaliteit dan ook geen geoorloofd middel om proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten door Iran door kennisoverdracht te verhinderen.

Bovendien kunnen ook anderen dan Iraanse onderdanen proliferatiegevoelige kennis doorspelen aan Iran. Tenslotte wijst de rechtbank er fijntjes op dat andere lidstaten, zoals Frankrijk en Denemarken, proportionelere middelen hebben ingezet, zoals ‘het stellen van beperkingen bij het verlenen van visa aan Iraniers’.

Dat klinkt allemaal plausibel. Toch blijft de vraag hoe het zit met resolutie 1737. Die spreekt immers expliciet van ‘to exercise vigilance and prevent specialized teaching or training of Iranian nationals’. De Staat had dan ook gesteld op grond van zijn verdragsrechtelijke verplichtingen niet anders te kunnen dan onderscheid te maken naar nationaliteit. Daarmee komt de Staat echter niet weg. Het enkele feit dat de Staat zich door een verdrag heeft verplicht tot een bepaalde gedraging – het uitvoeren van resoluties van de Veiligheidsraad op grond van het VN-Handvest – betekent niet dat de Staat door die gedraging niet onrechtmatig kan handelen jegens burgers. Dat kan wel degelijk het geval zijn, wanneer met dezelfde gedraging een norm wordt geschonden uit een ander verdrag die strekt tot bescherming van die burgers, zoals het discriminatieverbod van art. 26 IVBPR.

Dat zou anders zijn, zo overweegt de rechtbank, als de resolutie van de Veiligheidsraad in rang boven het IVBPR zou gaan. Op zichzelf staan zulke resoluties inderdaad hoger in de internationaalrechtelijke normhiërarchie dan ‘gewone’ verdragsbepalingen (art. 103 VN-Handvest). Nu resolutie 1737 echter niet dwingend voorschrijft hoe daaraan uitvoering moet worden gegeven (er is in elk geval geen sprake van een categoriaal verbod) hebben lidstaten ‘een zekere manoeuvreerruimte’. Die had de Staat kennelijk moeten benutten om de resolutie zo uit te voeren, dat deze niet in strijd komt met fundamentele mensenrechten (r.o. 4.6).

Een vergelijkbare constructie werd door het Europese Hof van Justitie overigens toegepast in de Kadi-zaak. De EG-verordening waarmee Kadi op de zwarte lijst van vermeende terroristen werd geplaatst viel binnen de discretionaire ruimte die de VN-resolutie liet, waarop de verordening was gebaseerd. Door het gebruik van deze discretionaire ruimte te toetsen (de EG-verordening) hoefde het hof zich niet uit te laten over het VN-recht (zie voor meer hierover A. Cuyvers, ‘Tussen Scyllii en Charybdii. Terrorisme, rechtsbescherming en de verhouding tussen rechtsordes in Kadi’, AA2009/3, p. 159 en JWvR op dit blog).

Rest de vraag wat het geval zou zijn als de resolutie deze ‘manoeuvreerruimte’ niet zou hebben gelaten en bijvoorbeeld met zoveel woorden een toegangs- en onderwijsverbod à la de Sanctieregeling zou hebben voorgeschreven. In dat geval zou het oordeel onvermijdelijk lijken dat de resolutie zelf in strijd is met fundamentele mensenrechten en met het IVBPR. Het lijkt echter niet waarschijnlijk dat de nationale rechter de Veiligheidsraad zal kunnen terugfluiten, nu de VN geen partij zijn bij dat verdrag, nog afgezien van de politieke complicaties die daarbij zouden optreden. Het gemis aan rechtsbescherming op het niveau van de Veiligheidsraad wordt daarmee – na de Kadi-zaak – andermaal duidelijk. Dat roept de vraag op hoe om te gaan met doorwerking van resoluties in de nationale rechtsorde.

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: