Juridische begrotingsdiscipline: denkt u even mee?

door GB op 09/12/2011

in Europa

Post image for Juridische begrotingsdiscipline: denkt u even mee?

Het komt toch steeds dichterbij: het juridisch afdwingen van begrotingsevenwicht. En wel door het optuigen van een staatsrechtelijk arrangement om de staatskas op gewicht te houden. Dit is het relevante deel van de verklaring van vannacht:

General government budgets shall be balanced or in surplus; this principle shall be deemed respected if, as a rule, the annual structural deficit does not exceed 0.5% of nominal GDP.

Such a rule will also be introduced in Member States’ national legal systems at constitutional or equivalent level. The rule will contain an automatic correction mechanism that shall be triggered in the event of deviation. It will be defined by each Member State on the basis of principles proposed by the Commission. We recognise the jurisdiction of the Court of Justice to verify the transposition of this rule at national level.

Hoe gaan we dat doen?

De eerste vraag lijkt me wie mag interpreteren wat een ‘annual structural deficit’ is en wie mag vaststellen of dat op een bepaald moment binnen of buiten de grens valt. Ik zou zeggen: de Algemene Rekenkamer, gehoord het CBS (of zoiets).

Maar dan. Vervolgens moeten er automatisch allemaal dingen gebeuren, die het tekort weer terugbrengen. Waar moeten we dan aan denken? Een automatische korting op alle uitgaven van de overheid? Dat lijkt me lastig waar de overheid verplichtingen is aangegaan. Dus een automatische verplichting om onder eerdere verplichtingen uit te komen? Maar welke verplichtingen dan? Op deze manier komt het toch weer grotendeels aan op de vraag hoe veel gewicht een bezuinigingsplicht in de politieke schaal legt. En daar zit nu juist het politieke probleem.

We kunnen ook een gegarandeerde inkomstenbron aanwijzen: elke procentpunt boven de 0,5 begrotingstekort is een jaar langer doorwerken. Dus de AOW-leeftijd kan door de Algemene Rekenkamer verhoogd worden. Daaraan kleeft tenminste het nadeel dat voorstanders van de verhoging van de AOW-leeftijd makkelijk hun doelen kunnen halen. Ze hoeven alleen maar mooie dure dingen te doen.

Misschien moeten we het aan de inkomstenkant zoeken. De tarieven in het Belastingplan komen jaarlijks mede tot stand door interventie van de Algemene Rekenkamer. Die belt even door dat het gat te groot is, en dat alle belastingen dus tenminste een x percentage verplicht omhoog gaan – tenzij de politiek toch in staat is om aan de uitgavenkant te snijden.

Toch loop je dan het gevaar dat je al ‘automatic correction mechaniserend’ je hele economie naar de Galapagoseilanden helpt. Jaarlijks groter tekort, jaarlijks hogere belastingen.

Maar misschien bestaan er betere ideeën. We verzamelen ze graag.

In ieder geval is het interessant om te zien dat het Hof van Justitie van de Europese Unie zich gaat melden aan het Grondwet-herzieningsfront. Mogelijk krijgen zij hier iets in beweging.

{ 26 reacties… read them below or add one }

1 Martin Holterman 09/12/2011 om 17:03

Het oorspronkelijke idee voor dit verhaal komt uit Zwitserland. Daar hadden ze jarenlang de “softe” versie die ze in Duitsland nu ook hebben, maar dat werkte natuurlijk niet. Te veel softe criteria. Dus hebben ze nu een hardere versie ingevoerd. Elke keer dat de overheid een ontoelaatbaar tekort heeft, gaat dat naar de “Ausgleichskonto” en hebben ze zes jaar de tijd om dat bedrag weer terug te betalen.

Voor de zekerheid zeg ik er maar even bij dat mij dit – in mijn hoedanigheid als deeltijdseconoom – maar in beperkte mate een goed idee lijkt…

2 PB 09/12/2011 om 17:12

Ik ben zelf wel gecharmeerd van een ‘balanced-budget Amendment’, maar mijn centrale dilemma is dat nationale staten zo een belangrijk economisch sturingselement uit handen geven, namelijk de oude vertrouwde keynesiaanse stimuleringspolitiek door middel van begrotingstekorten. Het is onmogelijk om nog tekorten te hebben, dus onmogelijk door financiele uitgaven de economie te stimuleren. Zowel fiscale als monetaire sturing van de economie wordt dus Europees.

Nu mijn dilemma. Al die politici daar zijn allemaal mensen die geloven in keynesiaanse stimuleringspolitiek! Dus dat moet, dat moet toch wel betekenen dat we keynesiaanse stimuleringspolitiek op Europees niveau gaan voeren? En aangezien het ESM daar maar in beperkte mate toe in staat is, wordt dat gedaan door de ECB??

Het is de volledige ontmanteling van de soevereiniteit van de lidstaten. Maar de discussie zal wel komen….. als we een grondwetswijziging gaan doorvoeren. Vooralsnog zie ik een groot probleem bij nieuwe verkiezingen een SP/PVV meerderheid van 51 zetels.

3 GB 09/12/2011 om 17:16

@ Martin

Maar hoe werkt dat dan precies in Zwitserland?

4 MD 09/12/2011 om 17:18

Zie ik het goed, dan is het juist zo min mogelijk de ontmanteling van lidstatelijke soevereiniteit. Het gaat toch om nationaal-grondwettelijke bepalingen? Iedere lidstaat blijft daarbij zoveel mogelijk bevoegd zijn eigen staatsrecht te regelen, zonder dat er concrete opdrachten door ‘Brussel’ kunnen worden verstrekt. Toegegeven, Europese organen zien toe op de naleving ervan, maar uiteindelijk moeten die nog altijd beoordelen of de lidstaten zich aan hun eigen staatsrecht hebben gehouden en kunnen zij zich slechts in negatieve zin dwingend uitspreken, toch?

5 Martin Holterman 09/12/2011 om 18:26

@GB: Net wat ik zeg, elk begrotingstekort moet binnen zes jaar door een corresponderend overschot worden weggewerkt. Daar zit geen “judicial review” achter, want dat hebben ze niet in Zwitserland.

(Tenminste, nog niet, want ze zijn bezig het in te voeren, maar me dunkt dat dat voor dit onderwerp niet uit gaat maken.)

De link in mijn eerdere comment gaat naar de relevante bepalingen van de Finanzhaushaltsgesetz, en de basis zit in de Bundesverfassung, art. 126.

6 Martin Holterman 09/12/2011 om 18:46

@PB: De enige mensen die nog in fiscale (of monetaire) stimulus geloven zijn de mensen die ervoor doorgeleerd hebben. De hele rest van de wereld denkt dat overheden net zo werken als huishoudens: tekort = bezuinigen.

7 PB 09/12/2011 om 20:40

Volgens mij geloven ze allemaal in stimulus. En betekent het dat de Unie voor stimulus gaat zorgen. Erg interessant.

Is het juridisch nog interessant dat we een verdrag gaan ondertekenen dat een verplichting bevat tot wijziging van de grondwet. Moet dat verdrag met 2/3 meerderheid worden goedgekeurd?

En wat gebeurt er als we het verdrag officieel hebben geratificeerd, met die 2/3 meerderheid… en het loopt mis in de grondwetswijzingingsprocedure… Dan krijgen we dus last van het Hof van justitie?

8 Martin Holterman 09/12/2011 om 20:49

@PB: De EU kan niet voor stimulus zorgen, die hebben het budget niet. De EU geeft nog minder geld uit dan de Nederlandse overheid, en dat voor heel Europa.

Voor zover ik weet is er in de Nederlandse grondwet geen onderscheid tussen het ratificeren van een verdrag dat verplicht tot grondwetswijziging en de grondwetswijziging zelf. Als dat verdrag eenmaal correct is geratificeerd, is het verhaal klaar. Vandaar dat de PvdA (terecht) opriep tot verkiezingen.

9 PB 09/12/2011 om 20:52

@ nee… het verdrag zelf is toch geen grondwetswijziging. Dan zou de rechter nog kunnen beslissen dat de 0,5 procent regel en het automatisch mechanisme direct in de rechtsorde werkt. Daar geloof ik niks van. Het is een opdracht tot wetgeving, en zonder het automatisch mechanisme is de implementatie ook niet compleet.

10 PB 09/12/2011 om 21:02

Ik zou het prachtig vinden als het niet zo was, maar de Unie gaat linksom (budgettair) of rechtsom (monetair) voor meer stimulus zorgen. Het enige budgettaire middel is nu het ESM.

11 Martin Holterman 09/12/2011 om 21:04

@PB: Natuurlijk zou de rechter dat kunnen beslissen, maar dat betekent nog niet dat de Nederlandse rechter dan ook het recht zou claimen om de (begrotings)wetgever te vertellen hoe de begroting eruit moet zien. (Bovendien, wie heeft “standing” om zoiets überhaupt voor de rechter te brengen.)

Tenzij ik een bepaling van dit verdrag over het hoofd zie, zie ik niet in waarom na ratificatie nog een grondwetswijziging nodig zou zijn. Is daar überhaupt precedent voor? Mij schiet zo geen bepaling uit de Nederlandse grondwet te binnen die als gevolg van een verdragsratificatie in de grondwet is opgenomen. (Of vinden we RvS/Procola een voorbeeld? Persoonlijk lijkt me dat een nogal beperkt precedent.)

12 Martin Holterman 09/12/2011 om 21:08

@PB: De ECB gaat een kwart punt van de rente afdoen, dat schiet niet echt op. Daar valt qua stimulus niet veel meer te halen. (De rente komt dan op 1%, als ik me niet vergis.)

ESM is niet of nauwelijks stimulus. Dat is meer een vestzak broekzak verhaal. Wij lenen geld, lenen het door aan de Italianen en Spanjaarden, die het gebruiken om hun (andere) leningen mee af te lossen. Dat is geen fiscale stimulus, tenzij het die landen in staat stelt een groter begrotingstekort te hanteren dan ze anders zouden kunnen, en dat lijkt me nou net niet de bedoeling.

13 PB 09/12/2011 om 21:15

Deze bepaling komt in het verdrag: “Such a rule will also be introduced in Member States’ national legal systems at constitutional or equivalent level. The rule will contain an automatic correction mechanism that shall be triggered in the event of deviation.” Dan moet je dat toch in je grondwet zetten? Of ben ik nou gek.

14 GB 09/12/2011 om 21:29

@ Martin

Ja, die links heb ik gelezen. Maar ik vroeg me af hoe dat dan zijn beslag krijgt. Is het alleen maar verplicht, of treden er ook een soort automatische sancties in werking?

15 Martin Holterman 09/12/2011 om 21:35

@PB: Je hebt gelijk. Als we wat dat betreft in de problemen komen kan het Hof van Justitie dat vaststellen, maar dan blijft het in eerste instantie bij die “vaststelling”. In tweede instantie, bij een procedure onder art. 260 TFEU, kan er wel een boete en/of dwangsom volgen, maar dat lijkt me hoogst onwaarschijnlijk. Niet alleen uit politieke overwegingen (een boete uitdelen als straf voor het niet wijzigen van de grondwet is nogal politiek incorrect), maar ook uit juridische. (Geen enkel land in Europa heeft ons niveau van monisme, als ik me niet vergis. Als wij ons ook zonder expliciete grondwetswijziging gebonden achten aan deze “Schuldenbremse”, dan kan ik me niet voorstellen dat de Commissie voldoende rechtsbelang heeft om het Hof te verzoeken een boete op te leggen.)

16 Martin Holterman 09/12/2011 om 21:39

@GB: Automatisch hoe? Het gaat hier om budgetten die elk jaar opnieuw gemaakt worden. In Zwitserland bestaat wel een speciaal infrastructuurfonds voor treinen (FinöV), met z’n eigen automatische bronnen van inkomsten, maar de details daarvan volgen nog steeds uit de wet, die van gelijke rang is als het budget. De enige manier om iets echt automatisch te maken is om het in de grondwet zelf te schrijven, maar het is moeilijk om dat te doen zonder echt op absurde rigiditeit uit te komen.

Een beter Zwitsers idee is het referendum over het budget. Dat doen ze niet op Federaal niveau, maar wel in veel Cantons en gemeenten. Dat heeft een veel strakker disciplinerend effect op de overheid.

17 PB 09/12/2011 om 23:26

Dus om samen te vatten. Dit verdrag maakt het onmogelijk voor het parlement budgettaire stimuleringspolitiek te voeren. Daarmee is het een grote beperking van soevereiniteit. De verplichting moet in elk geval worden opgenomen in de nationale grondwet. Maar, mogelijk is de verplichting ook al opgenomen in het verdrag zelf, zodat staten al gebonden zijn buiten de grondwetswijziging om. Dat lijkt mij wel zo vlot.

Het lijkt mij in elk geval onvoorkomelijk dat het verdrag met 2/3 meerderheid moet worden goedgekeurd. Als de RvS (lees Donner) er toe komt om te zeggen dat dit verdrag een gewone meerderheid nodig heeft, dan is 91(3) Gw inderdaad geen niks waard.

Bij goedkeuring liggen in elk geval scheef: PVV 24, SP 15, CU 5, PvdD 2. 46 totaal, met SGP 48. Dus er is nu net voldoende steun voor een 2/3 meerderheid. Doet de PvdA niet mee dan is er ook geen gewone meerderheid meer. De sleutel ligt dus in elk geval bij de PvdA, maar in geval van 2/3 meerderheid ook bij Groenlinks. Ik zie D66 het zaakje niet opblazen.

Dit verdrag wordt mogelijk het einde van het kabinet als PvdA vasthoudt aan eis. Verkiezing zorgt duidelijk voor het niet doorvoeren van het verdrag. In mijn ogen is het constitutioneel zuiver van de PvdA om voor goedkeuring van verdrag verkiezingen te houden. Het budgetrecht is immers een erg belangrijk recht.

18 Filip S. 10/12/2011 om 16:20

@PB

Het feit dat het toekomstige verdrag oproept tot het opnemen van een grondswetartikel aangaande begrotingsevenwicht en automatische correcties daartoe wil nog niet zeggen dat zo’n verdrag afwijkt van de huidige grondwet, hetgeen art. 91 (3) GW vereist.

Sterker nog, er mag worden aangenomen dat deze nieuwe grondwetsartikelen slechts een codificatie zijn van staand beleid, alsmede i.o.m. geldende constitutionele principes. Weliswaar niet direct opgenomen in de GW, maar wel in daaraan gelijkgestelde internationale verdragen. Ik kom verder geen afwijkingen tegen t.a.v. andere grondwetsartikelen. Joustra (Elsevier) ziet echter wel een afwijking t.a.v. art. 105 (begrotingsprocedure), maar in de matig uitgewerkte conclusies kan ik dat zo een, twee, drie niet vaststellen. Het feit dat de NL begrotingskalander aangepast dient te worden om ex ante controle van de commissie mogelijk te maken is slechts een nadere invulling en zeker geen afwijken van de grondwet. Zo bezien is er nergens een afwijking van de materiele grondwet.

Het gegeven dat bevoegdheden worden overgedragen aan IO’s (bijv. de ECJ-jurisdictie t.a.v. structurele begrotingstekorten) is o.g.v. een juiste lezing van art. 92 GW geen grond om een afwijking a la 91 (3) GW erg gemakkelijk aan te nemen. Het feit dat premier Rutte te pas en te onpas aangeeft dat het slechts gaat om handhaving en nadere invulling (en dus niet om overdracht van beveogdheden) geeft m.i. nog eens extra aan dat er geen afwijking van de grondwet is, maar slechts een nadere invulling van bestaande wetgeving, naleving en codificatie van reeds gemaakte afspraken.

Overigens blijkens Besselink (2001) zou omgekeerd de aanname van het fiscale verdrag volgens de procedure van art. 91(3) wel een de jure materiele wijziging van de grondwet inhouden.

19 Martin Holterman 10/12/2011 om 18:34

@Filip S.: Ik vind het toch wel een extreem nauwe lezing van art. 105 Gw om daarin geen conflict met dit nieuwe verdrag te zien. Dat artikel, samen met de algemene artikelen over de wetgevingsprocedure, gaat er toch vrij nadrukkelijk van uit dat de wetgever vrij is om de begroting naar goeddunken op te stellen, en die vrijheid wordt hem nu deels ontnomen.

Anders gezegd: een dusdanig nauwe lezing van de grondwet past alleen maar bij het doel &c van art. 91(3) Gw als die laatste bepaling van overeenkomstige toepassing wordt geacht op ons ongeschreven staatsrecht. (Of tenminste die bepalingen van ongeschreven staatsrecht die net zo heilig zijn als de grondwet zelf.)

Zie de uitspraak van het BVerfG over het Verdrag van Lissabon. Linksom of rechtsom is de macht van het parlement over de begroting de oudste en belangrijkste macht die het parlement heeft. Ik citeer:

“Tot welcken eynde hy [Alva] oock begonst heeft in de principale plaetsen d’ordre van justitie nae de maniere van Spaegnien (dierecktelick teghens de previlegien van den lande) te veranderen, nieuwe Raden te stellen ende ten lesten wesende buyten alle vreese, soo hem dochte, eenen thienden penninck fortselick willen oprechten op de coopmanschappen ende handtwercken, tot gantsche verderfenisse van den lande, gheheelick op de voorsz. coopmanschap ende handtwerck staende, nietthegenstaende menichvuldighe remonstrantien, by elck landt in ’t particulier, ende oock by allegader in ’t generael hem ter contrarien ghedaen”.

Als de macht over de inkomsten en uitgaven van het Rijk gedeeltelijk van de Staten-Generaal weggenomen wordt, vereist dat tenminste wel een 2/3 meerderheid. Zoals PB al zei: als art. 91(3) zelfs hierop al niet van toepassing is, dan kunnen we die bepaling net zo goed schrappen.

20 Martin Holterman 10/12/2011 om 18:48

Trouwens, als we toch aan het tellen zijn over die 2/3 meerderheid: SP en PVV hebben in de Eerste Kamer samen 18 zetels…

21 Cees 12/12/2011 om 09:34

Er bestaat een klein misverstand over de 0,5 % regel. Tijdens een recessie mag het tekort tijdelijk oplopen. Maar over de hele conjunctuur gemeten moet er sprake zijn van begrotingsevenwicht. Het tekort gecorrigeerd voor conjunctuur, het zogenoemde ‘structurele tekort’, mag niet boven de 0,5 procent van het bruto binnenlands product uitkomen. Als de economie inzakt, kan de overheid dus gewoon de automatische stabilisatoren hun werk laten doen (uitkeringen etc.).

22 Martin Holterman 12/12/2011 om 19:28

@Cees: Me dunkt dat de mensen die hier iets geschreven hebben zich daarvan wel bewust waren. Ik wel in elk geval.

In ander nieuws: Hier staat wat meer uitleg over de juridische achtergrond van de schuldenbremse. In Nederland geen grondwetswijziging, alleen een gewone wet, namelijk het al bestaande wetsvoorstel voor een Wet tekortreductie Rijk en medeoverheden.

23 MD 13/12/2011 om 11:09

Wat zou eigenlijk de toegevoegde waarde zijn van een dergelijke wet? De nationale begroting wordt immers bij wet vastgesteld, zodat die mag afwijken van de nieuwe wet en als ik me niet vergis moeten lagere/medeoverheden een begrotingsevenwicht hebben.

Ik vind de redenering dat een grondwettelijk voorschrift geen zin heeft wegens art. 120 Gw. trouwens vrij curieus. Dat een wet niet getoetst mag worden door de rechter betekent toch niet dat de norm niet geldt? Zou dat anders zijn, dan zou de formele wetgever alle in onze grondwet neergelegde grondrechten probleemloos mogen schenden. Ik hoop niet dat de wetgever er zo tegenaan kijkt. Ik moet overigens wel toegeven dat art. 120 het beschermende karakter van de Grondwet wel sterk vermindert.

24 GB 13/12/2011 om 11:13

Het probleem met een de toetsende rechter lijkt mij in dit geval eigenlijk niet de toetsing op zichzelf. Maar wat moeten de uitspraakbevoegdheden zijn? Een bevel een nieuwe begroting vast te stellen lijkt me het minste. Toch een wetgevingsbevel dus. En dan? Een bevel de belastingen te verhogen? Een algemeen bevel ‘te bezuinigen’? Ambtshalve door de rechter vastgestelde AOW leeftijd? Een gecoördineerde actie om de hypotheekrente uit te faseren? Doordat de fiscale rechter die aftrek niet meer gaat accepteren in verband met de ontsporende begroting?

Het probleem lijkt me de suggestie dat er rechtsbescherming tegen een ontsporende begroting kan worden opgetuigd. Die kan de rechter niet bieden. Gezaghebbend vaststellen dat de begroting uit de hand loopt zou wat mij betreft prima aan een orgaan kunnen worden opgedragen dat van 120 Grondwet (dat zich expliciet tot de rechter richt) geen last heeft.

25 MD 13/12/2011 om 11:48

Zou het zin hebben het toetsende orgaan de bevoegdheid te geven te bevelen dat er een begroting tot stand wordt gebracht die wel overeenkomt met het recht (vgl. het bestuursrecht), als tegelijkertijd de wet (is het de comptabiliteitswet?) zo wordt aangepast dat de wetgever en de regering er echt praktisch last van hebben als er geen goedgekeurde begroting is? Bijvoorbeeld door te regelen dat er per maand dan niet meer uitgegeven mag worden dan 1/12 van het bedrag dat nog wel binnen de begrotingsdiscipline valt?

26 Martin Holterman 13/12/2011 om 14:06

Me dunkt dat er altijd twee manieren zijn om aan deze plicht te voldoen: minder uitgeven en meer belasting heffen. Welke combinatie van die twee in een bepaald geval gekozen moet worden kan alleen door het parlement bepaald worden. Een rechter, of ander extern orgaan, kan alleen een gegeven begroting vetoën, verder niks.

(Een bevel om een “compliant” begroting tot stand te brengen lijkt me vrij zinloos. In tegenstelling tot de normale gevallen van een rechterlijk bevel lijkt het me vrij onwaarschijnlijk dat de belastingwetgever op een rechterlijk veto zal reageren door dan maar geen begroting op te stellen.)

Die wet TReM is trouwens nog in de voorbereidende fase. Een officiëel wetsvoorstel blijkt nog niet te bestaan. De enige informatie die tot nu toe over dat voorstel beschikbaar is, is die brief van Wouter Bos aan de Kamer uit 2009.

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: