Legesheffing en neo-wetshistorische-interpretatie

door GB op 16/09/2011

in Haagse vierkante kilometer, Rechtspraak

Het zal niet vaak voorkomen dat een uitspraak van de Hoge Raad zo snel bekend wordt, als de uitspraak over de ondeugdelijke grondslag van de leges-heffing voor een ID-kaart. In reactie hierop hebben de Nederlandse gemeenten namelijk besloten geen kosten meer in rekening te brengen en dus kan iedereen een gratis ID-kaart ophalen. Inmiddels loopt het al uit de hand, en heeft het ministerie aangekondigd met een wachtlijst te gaan werken waar iedereen op komt te staan die de ID-kaart niet echt nodig heeft. Vermoedelijk valt een aanvraag voor een ID-kaart gewoon onder de Wet dwangsom niet tijdig beslissen, zodat de kaart straks niet alleen gratis afgehaald kan worden, maar er voor de echt bijdehante burgers nog een envelop met 1250 euro bij gedaan wordt.

Minister Donner gaf tijdens het vragenuurtje afgelopen dinsdag toe dat de uitspraak hem enigszins verrast had. Op basis van de conclusie van de Advocaat-Generaal vermoedde hij dat het wel los zou lopen. Maar nu zal hij dus snel aan de bak moeten om veel van die ID-kaartjes te laten produceren. Of hij al geprobeerd heeft van minister Kamp toestemming te krijgen om een busje Roemenen te laten komen, is niet bekend. Wel bleek dat Donner van plan is om de wet snel te wijzigen, zodat er weer gewoon gedokt moet worden voor een ID-kaart. Dat zal wellicht een wetgevingstraject worden met een eveneens zeldzame snelheid.

De uitspraak van de Hoge Raad berust op een interpretatie van de Gemeentewet. Daarin is het volgens de Hoge Raad alleen mogelijk gemaakt om kosten in rekening te brengen als daar een duidelijke, individualiseerbare tegenprestatie van de gemeente tegenover staat. Wie auto wil rijden moet niet alleen een auto aanschaffen, maar ook een rijbewijs – is de gedachte. Die redenering gaat volgens de Hoge Raad echter niet op voor iemand die een ID-kaart aanschaft om te voldoen aan de algemene identificatieplicht. Althans, zo lang de Gemeentewet luidt zoals die nu luidt.

Een van de reacties op het arrest van de Hoge Raad, van de VNG, was verbaasd omdat in de Tweede Kamer bij de invoering van de identificatieplicht duidelijk werd gesteld dat de burger de kosten zou moeten dragen bij de aanschaf van de identificatiemiddelen. Dat standpunt was ook het standpunt van ‘de wetgever’, en ‘daar denkt de Hoge Raad dan nu dus kennelijk anders over’. Is de Hoge Raad inderdaad weer eens uit zijn hok gebroken?

Het gaat om het cassatiemiddel van de Staat waarin betoogd werd dat de wetgever zowel bij de invoering van de ID-kaart als bij de invoering van de identificatieplicht zelf wel degelijk van mening was dat de grondslag in de Gemeentewet voldoende was. De Hoge Raad verwerpt dit middel met een verwijzing naar de argumenten van de Advocaat-Generaal terzake. Daarmee neemt de Hoge Raad deze passage uit de Conclusie voor zijn rekening:

De uitleg die de wetgever heeft gegeven aan begrippen als legesheffing en dienstverlening in de parlementaire geschiedenis van de Paspoortwet, de WID en de WUID kan echter niet van invloed zijn op het begrip “dienst” in de Gemeentewet, zoals het College verdedigt. (…) De parlementaire geschiedenis van die wetten maakt geen onderdeel uit van de ontstaansgeschiedenis van artikel 229 van de Gemeentewet. Een wetgever kan door toelichting op zijn wetgeving niet de inhoud van een begrip in een andere, oudere, wet inkleuren. Die uitleg van het begrip in die andere wet is voorbehouden aan de rechter.

Dit is een ferme afbakening van de taak van de rechter ten opzichte van de wetgever. Als de wetgever een wet heeft vastgesteld dan is het vanaf dat moment aan de rechter om de betekenis van de vastgestelde tekst uit te leggen. Niet als praktische omstandigheid, maar omdat hem de uitleg van de wet is voorbehouden. Alles wat de wetgever er ter gelegenheid van latere wetgeving over zegt, moet terzijde worden gelegd omdat de wetgever de oudere wet niet kan inkleuren.

Deze positiebepaling is zo ferm, dat hier volgens mij het hele verschijnsel van de ‘neo-wetshistorische-interpretatie’ bij het grofvuil wordt gezet. Voor zover ik kan zien heeft Snijders deze term in zijn proefschrift over interpretatiemethoden geïntroduceerd. De term verwijst naar de praktijk waarbij de Hoge Raad zich bij de interpretatie van eerdere wetten wel degelijk iets gelegen liet liggen aan de opmerkingen van de wetgever ter gelegenheid van latere wetgeving. Groenewegen voegt in zijn proefschrift nog een paar recente voorbeelden toe. Als de Hoge Raad echt meent wat ze in dit arrest voor hun rekening nemen, dan is dat dus verleden tijd.

Overigens laat dit arrest en de ID-kaart-hausse wel weer zien dat de uitspraakbevoegdheden van de Hoge Raad nogal lomp kunnen uitpakken. Dat komt omdat de Hoge Raad vooral uitgerust is met de middelen om een burenruzie te beslechten. Eigenlijk heeft de Hoge Raad namelijk uitsluitend in dit ene geval beslist dat de leges niet mochten worden geheven. Het karakter van de motivering maakt echter dat duidelijk is dat de gemeenten al een tijdje ten onrechte kosten in rekening hebben gebracht. Wie het nog lukt er bezwaar tegen te maken (dat wil zeggen, die in de afgelopen zes weken heeft moeten betalen) zal dus gegarandeerd zijn zaak winnen. Daarom halen alle gemeenten bakzeil voor nieuwe aanvragen, en gaan anderen er zelfs toe over om uit eigen beweging reeds betaalde leges terug te betalen.

En ondertussen stromen de aanvragen voor nieuwe kaarten binnen. Als de Hoge Raad dat had willen voorkomen dan had hij eigenlijk zijn uitspraak in de tijd moeten opschorten, bijvoorbeeld door te stellen dat het heffen van de leges pas over drie maanden onrechtmatig zou zijn. Dat had de wetgever de gelegenheid gegeven de grondslag in de Gemeentewet te verbeteren of Donner om extra machines te kopen. Het had de Hoge Raad echter wel de toorn van Joost Sillen opgeleverd, die dit soort rechterlijk meebuigen met budgettaire en praktische ongemakken zonder dat de wet daar ruimte voor geeft alleen acceptabel acht in tijden van serieuze staatsrechtelijke nood (Zie zijn proefschrift, hfdst. 8).

{ 1 reageer… read it below or add one }

1 ROVE 16/09/2011 om 09:41

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: