Meer relativiteit in het bestuursrecht

door PWdH op 17/01/2014

in Bestuursrecht, Rechtspraak, Uitgelicht

Post image for Meer relativiteit in het bestuursrecht

Zo’n drie jaar geleden alweer kwam op dit blog het toen net ingevoerde bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste ter sprake. Dit vereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit dat in strijd is met een wettelijke norm of een norm van ongeschreven recht niet vernietigt, als die norm ‘kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept’. Aanvankelijk was het bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste onderdeel van de experimentele Crisis- en herstelwet (art. 1.9 Chw). Het idee van de wetgever daarmee was economisch herstel aan te jagen door onder meer de uitvoering van in de Chw benoemde bouwprojecten te versnellen. Minder vernietigingen van besluiten moesten daaraan bijdragen. Later heeft de wetgever de werking van het bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste uitgebreid tot het hele bestuursrecht door het op te nemen in artikel 8:69a van de Awb. Dat zou ook bij moeten dragen aan een snel en ‘slagvaardig’ bestuursprocesrecht.

Zo kwam een stroom uitspraken van de Afdeling over relativiteit op gang. Veel gaan er over wat de wetgever ziet als oneigenlijk gebruik van het bestuursprocesrecht. Zo ook de eerste uitspraak, waarin omwonenden opkwamen tegen een Brummens bestemmingsplan dat nieuwbouwwoningen mogelijk maakte. Zij beriepen zich erop dat deze woningen te dicht bij een bedrijf zouden komen te staan. De aldus geschonden afstandsnorm strekt echter, zo oordeelde de Afdeling, tot bescherming van het belang van de toekomstige bewoners en niet van het – daaraan ‘contraire’ belang – van de omwonenden bij behoud van hun woonomgeving zónder nieuwbouw. De schending van de afstandsnorm kon zo niet leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan.

Naar aanleiding van die uitspraak discussieerden we of er in het kader van het bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste ook ruimte is voor een soort correctie-Langemeijer. Deze correctie op het privaatrechtelijk relativiteitsvereiste (art. 6:163 BW) houdt in dat als een wettelijke norm niet strekt tot bescherming van het geschade belang van de benadeelde – zodat de schending van die norm niet kan worden ingeroepen als zelfstandige grondslag voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad – het gegeven dat die wettelijke norm is geschonden kan bijdragen aan het oordeel dat naar ongeschreven recht onrechtmatig is gehandeld. Bekend is het Tandartsenarrest, waarin het gegeven dat een tandarts zijn praktijk uitoefende in strijd met de Wet tandheelkunst, welke niet strekte tot bescherming van de collega-tandartsen die zich wel aan de wet hielden en concurrentienadeel leden, bijdroeg aan het oordeel dat die tandarts naar ongeschreven recht onrechtmatig handelde.

Aanleiding voor deze discussie was de overweging van de Afdeling in de Brummense zaak dat de omwonenden zich niet op de geschonden afstandsnorm konden beroepen ter bescherming van hun belang ‘gevrijwaard [te] blijven van de aantasting van hun uitzicht en meer in het algemeen om het belang van het behoud van hun woonomgeving’ (r.o. 2.4.4), om te vervolgen:

Wat er ook verder zij van die belangen in het licht van het vereiste van een goede ruimtelijke ordening, de in geding zijnde afstandsnorm voor de nieuw op te richten woningen tot het bedrijf Cray Valley heeft niet de strekking die belangen te beschermen, zodat het slagen van deze beroepsgrond gelet op artikel 1.9 van de Chw er niet toe kan leiden dat het bestreden besluit om die reden wordt vernietigd.

Deze overweging laat de mogelijkheid open dat naar analogie van de correctie-Langemeijer het gegeven dat de afstandsnorm was geschonden kan bijdragen aan het oordeel dat het bestemmingsplan in strijd was met de overkoepelende open norm van ‘een goede ruimtelijke ordening’ (art. 3.1 lid 1 Wro) waaraan zo’n bestemmingsplan moet voldoen. Van die laatste norm sluit de Afdeling in elk geval niet uit dat die norm wel kan strekken ter bescherming van het belang van de omwonenden.

In een zaak waarin de Afdeling eergisteren uitspraak deed was een dergelijke correctie in elk geval niet mogelijk in het kader van de open norm dat een bestemmingsplan uitvoerbaar moet zijn. Flamco IMZ is een bedrijf dat zich blijkens deze uitspraak in elk geval bezig houdt met een munitieopslag en vuurwerk. Zij komt op tegen het Zutphense bestemmingsplan Noorderhaven. Dat plan voorziet onder meer in de ontwikkeling van woningen, die aan Flamco’s uitbreidingsplannen in de weg zouden staan. Een beroep op de afstand tussen de te ontwikkelingen woningen en het bedrijf trekt Flamco in. Wel aan de orde komt haar beroep op onder meer schending van artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998), omdat de raad ten onrechte zou hebben gemeend dat de ‘passende beoordeling’ die dit artikel voorschrijft niet nodig zou zijn, en op schending van de Flora- en Faunawet (Ffw), omdat een ontheffing voor het verstoren en vernielen van verblijfplaatsen van ter plaatse gevestigde vleermuizen zou ontbreken.

Aan vernietiging van het bestemmingsplan op deze gronden staat, zo oordeelt de Afdeling, echter het relativiteitsvereiste (van inmiddels art. 8:69a Awb) in de weg, die zo niet toekomt aan de vraag of de Nbw- en Ffw-normen daadwerkelijk zijn geschonden. Al eerder oordeelde zij dat hoewel de Nbw 1998 het algemeen belang van bescherming van natuur en landschap beoogt te beschermen, het individueel belang van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, daarmee ‘zo verweven’ kunnen zijn dat het relativiteitsvereiste er niet aan in de weg staat dat zij zich op schending van de Nbw 1998 beroepen. Maar voor Flamco geldt dit niet, zo oordeelt de Afdeling, nu zij opkomt op voor ‘bedrijfseconomische belangen’ (r.o. 5.2).

Iets vergelijkbaars geldt voor de Ffw. De betreffende normen uit die wet strekken tot bescherming van allerlei vleermuizen, vogels en plantensoorten ‘en hun nesten en vaste rust- of verblijfsplaatsen’. Daarmee behoeft, zoals de Afdeling ook al eerder oordeelde, ‘niet in alle gevallen op voorhand uitgesloten te worden geacht dat de Ffw met de bescherming van diersoorten tevens bescherming biedt aan het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe leefomgeving van omwonenden’. Maar dat biedt Flamco, opkomend voor haar ‘bedrijfsbelang dat is gelegen in het kunnen voortzetten en uitbreiden van de bedrijfsactiviteiten’, opnieuw geen soelaas (r.o. 6.3).

Er zijn dus grenzen aan de ‘verwevenheid’ van individuele belangen met algemene belangen en die trekt de Afdeling blijkbaar, ten aanzien althans van de Nbw 1998 en de Ffw, in elk geval bij bedrijfseconomische belangen. Flamco was daar kennelijk al bang voor, want zij had bij voorbaat beargumenteerd waarom het relativiteitsvereiste volgens haar niet aan vernietiging van het bestemmingsplan in de weg zou hoeven te staan. De schending van de Nbw 1998 en de Ffw leidde er volgens haar toe dat het bestemmingsplan niet uitvoerbaar is en deze open norm – die zover ik heb kunnen nagaan teruggaat op het Besluit ruimtelijke ordening – volgens Flamco strekt ter bescherming van haar belang (r.o. 5).

Ten aanzien van de Nbw 1998 gaat de Afdeling niet op dit betoog in, omdat zij de betreffende beroepsgrond van Flamco zo leest dat deze zich rechtstreeks beriep op strijd met de Nbw 1998, zonder tussenkomst van de open norm van uitvoerbaarheid. Maar ten aanzien van de Ffw doet de Afdeling dit wel (r.o. 6.3):

Een redelijke toepassing van het relativiteitsvereiste, als vervat in artikel 8:69a van de Awb, brengt met zich dat belanghebbenden die zich niet kunnen beroepen op de normen van de Flora- en faunawet omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, zich evenmin op die normen kunnen beroepen ten betoge dat het bestemmingsplan niet uitvoerbaar is.

Een correctie-Langemeijerachtige exercitie is hier dus niet mogelijk. Het gegeven dat een wettelijke norm is geschonden, die niet strekt ter bescherming van het geschade belang, kan niet meewegen bij het oordeel dat het bestemmingsplan in strijd is met de open norm van uitvoerbaarheid. Omdat ‘redelijke toepassing’ van het relativiteitsvereiste daaraan in de weg staat. In dit geval is dat wel begrijpelijk, nu blijkbaar – maar ik kan dat uit de uitspraak verder niet opmaken – Flamco de schending van de open norm van uitvoerbaarheid niet had onderbouwd met iets anders dan de strijd met de Ffw of die daar althans op neerkwamen. De Afdeling vervolgt namelijk, in dezelfde rechtsoverweging:

Het betoog van Flamco strekt tot vernietiging van het bestreden besluit op de grond dat het plan niet uitvoerbaar is vanwege het in strijd met de Ffw verstoren en vernielen van vaste verblijfplaatsen van vleermuissoorten, het vernielen van jaarrond beschermde nesten van vogels en het vernielen van beschermde plantensoorten. In zoverre beroept Flamco zich, ter onderbouwing van haar stelling dat het plan niet uitvoerbaar is, dan ook op de strijdigheid met de rechtsregels uit de Ffw.

Zou de Afdeling anders hebben geoordeeld, dan zou een afwijzend relativiteitsoordeel bij een rechtstreeks beroep op schending van de Ffw (of de Nbw 1998) omzeild kunnen worden door deze schending een-op-een alsnog tot vernietiging te laten leiden over de band van de niet-uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Dat zou een wel heel sterke correctie opleveren.

De vraag is nu of de Afdeling aan deze lijn vasthoudt als ter onderbouwing van de stelling dat de norm van uitvoerbaarheid is geschonden behalve (omstandigheden die neerkomen op de) schending van de Nbw 1998 en de Ffw ook andere omstandigheden worden aangevoerd. Of als, met de Brummense zaak in het achterhoofd, schending van een afstandsnorm wordt aangevoerd in combinatie met andere feiten en omstandigheden ter onderbouwing van de stelling dat de norm van een goede ruimtelijke ordening is geschonden, gesteld dat die laatste norm als zodanig wel zou strekken tot bescherming van het belang waarvoor de appellant opkomt. Wat dat betreft staat ook de vraag naar de relativiteit van de norm van uitvoerbaarheid zélf volgens mij nog open: wie kan zich daarop beroepen ter bescherming van welk belang? Flamco deed ook nog een ‘zuiver’ beroep op de financiele onuitvoerbaarheid van het bestemmingsplan, zonder daarbij schending van specifieke wettelijke normen te betrekken. De Afdeling achtte dat echter onvoldoende aannemelijk, zodat zij aan de relativiteit van de norm van (financiele) uitvoerbaarheid niet toekwam.

Foto: It’sGreg

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: