Misbruik van de Wob

door JAdB op 19/11/2014

in Bestuursrecht, Rechtspraak, Uitgelicht

Post image for Misbruik van de Wob

Het zijn feestmaanden bij de Afdeling. Na de piet-ontvankelijkverklaring van vorige week oordeelt de Afdeling nu dat een beroep niet-ontvankelijk verklaard mocht worden wegens misbruik van recht. Dat is zo bijzonder dat er een persbericht aan is gewijd op de website van de Raad van State.

Eerst de feiten: het verhaal begint bij de oplegging van een verkeersboete. De overtreder maakt gebruik van een juridisch adviesbureau. De adviseurs doen een Wob-verzoek om de op de zaak betrekking hebbende stukken in handen te krijgen. Dit Wob-verzoek verdelen zij echter over verschillende brieven, gericht aan algemene postadressen en faxnummers. Bovendien worden de Wob-verzoeken soms verpakt als bezwaarschrift. Het wordt daardoor voor de minister, aan wie de Wob-verzoeken werden gericht, lastig om het overzicht te houden en tijdig daarop te beslissen. Ook de lezer van de uitspraak zal trouwens moeite hebben om in de gaten te houden welke brieven precies aan wie in welke procedure zijn gestuurd. Hoe dan ook, tegen het uitblijven van een beslissing op een bezwaarschrift wordt een beroepsprocedure gevoerd, met als doel het wegens niet tijdig beslissen incasseren van dwangsommen. De rechtbank verklaart de adviseurs niet-ontvanklijk wegens misbruik van recht (art. 3:13 BW). Het gedoe in de procedures lijkt namelijk enkel op touw te zijn gezet om dwangsommen te incasseren:

Naar het oordeel van de rechtbank heeft (de gemachtigde van) eiser van de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen, ingebrekestellingen naar verweerder te zenden, in beroep te gaan wegens het niet tijdig nemen van een besluit, in bezwaar te gaan tegen verweerders besluiten, wederom ingebrekestellingen te verzenden en vervolgens in beroep te gaan bij de rechtbank in verband met het niet tijdig beslissen op bezwaar door verweerder, misbruik gemaakt van zijn bevoegdheden.

De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. Overigens is het hierboven opgenomen citaat niet afkomstig uit de bestreden uitspraak van de rechtbank (die lijkt niet te zijn gepubliceerd), maar uit een uitspraak waarnaar de rechtbank ter motivering verwees en die vergelijkbare zaken betreft.

Allereerst stelt de Afdeling, wat preciezer dan de rechtbank dat deed, de kaders vast:

Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt temeer wanneer het gaat om een door een burger tegen de overheid ingesteld rechtsmiddel, gelet op de – soms zeer verstrekkende – bevoegdheden waarover de overheid beschikt en welke een burger in de regel niet pleegt te hebben. In het licht daarvan en gelet op artikel 13, tweede lid, van Boek 3 van het BW en de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2003 in zaak nr. 200302497/1 (AB 2004, 9) zijn in geval van een dergelijk rechtsmiddel zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.

Dat er sprake is van een evidente aanwending van bevoegdheden voor een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is gegeven, waarmee blijk wordt gegeven van kwade trouw, volgt in deze zaak uit een aantal omstandigheden:

1. Het was niet nodig om op basis van de Wob een verzoek te doen. De dossiers konden ook op een andere manier worden verkregen, namelijk via specifieke bepalingen uit de Awb (7:18, vierde lid) of de WAHV. Dat de adviseurs kozen voor de Wob, lijkt derhalve vooral te zijn ingegeven op de wens om een dwangsom te kunnen incasseren, aangezien met een beroep op de Wob een besluit wordt aangevraagd, waarvoor de Wet dwangsom geldt.

2. Die wens wordt bevestigd door het hierboven (kort) beschreven feitencomplex: de hoeveelheid brieven en de chicaneuze inrichting en adressering daarvan maakt aannemelijk dat het Wob-verzoek niet is gedaan om overheidsinformatie openbaar te krijgen, maar om dwangsommen te incasseren.

3. De bijstand van de adviseurs geschiedde op basis van no cure no pay. Dat is een aanwijzing voor het feit dat de adviseurs hun geld dus niet alleen met rechtsbijstand verdienen, maar ook met het incasseren van dwangsommen. Zij hebben dus een belang bij het niet tijdig beslissen door bestuursorganen.

Op basis hiervan oordeelt de Afdeling dat het Wob-verzoek is ingediend met het oog op een ander doel dan waarvoor deze bevoegdheid is verleend. Dat levert, gelet op de tekst van art. 3:13, tweede lid BW misbruik van recht op. Deze bepaling is op grond van art. 3:15 BW ook van toepassing buiten het vermogensrecht, voor zover de aard van de bevoegdheid zich daartegen niet verzet.

Een aantal zaken valt op.

Niet relevant, maar toch in het oog springend: de vreemde schrijfwijze van art. 3:13 BW. De Afdeling heeft het over “artikel 13 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek”. Dat staat natuurlijk gewichtig, maar de civiele rechter heeft er geen probleem mee om gewoon  “art. 3:13 BW” te schrijven, dus waarom zou de bestuursrechter zich daar wel zorgen over maken? We schrijven toch ook: “artikel 1:2 Awb”, en niet “artikel 2 van Hoofdstuk 1 van de Algemene wet bestuursrecht”?

Rechtsoverweging 5.1 bevat twee fouten, die alweer wat storender zijn. De overweging begint als volgt:

De in artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het BW neergelegde regel dat een bevoegdheid niet kan worden ingeroepen voor zover deze wordt misbruikt, vindt ingevolge artikel 15 van Boek 3 van het BW ook toepassing buiten het vermogensrecht, tenzij de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen verzet. De bestuursrechtelijke aard van een rechtsbetrekking verzet zich niet tegen toepassing van deze regel, zoals wordt bevestigd door artikel 3:3 en artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, waarin voor bestuursorganen soortgelijke normen zijn neergelegd. Bovendien liggen soortgelijke normen – ook voor particulieren – besloten in artikel 6:15, derde lid, artikel 8:18, vierde lid, en artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, welke bepalingen voorzien in sancties in geval van misbruik van bestuursprocesrechtelijke bevoegdheden.

Art. 3:15 BW wordt verkeerd aangehaald. Er staat niet: “tenzij de aard…”, maar “De artikelen 11-14 vinden buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. “. Met andere woorden: blijkens de tekst van art. 3:15 BW kunnen de daarin bedoelde bepalingen in meer of mindere mate van toepassing zijn buiten het vermogensrecht, afhankelijk van het type rechtsbetrekking dat aan de orde is. Een soortgelijke formulering vinden we in art. 3:1, tweede lid Awb. Vanwege deze formulering kan bijvoorbeeld worden verklaard waarom de algemene beginselen van behoorlijk bestuur “zwaarder” van toepassing zijn op beleidsovereenkomsten (bijvoorbeeld gronduitgiftes) dan op beleidsneutrale overeenkomsten (“potlodenovereenkomsten”). Het enkele feit dat een bepaling uit het BW van toepassing is op een Wob-verzoek, zegt derhalve nog niets over de vraag in hoeverre die bepaling van toepassing is. Die vraag beantwoordt de Afdeling niet (expliciet).

De Afdeling vervolgt:

Die bepalingen bevestigen tevens dat processuele bevoegdheden vatbaar zijn voor misbruik, zodat het derde lid van artikel 13 van Boek 3 van het BW niet van toepassing is.

Inhoudelijk gezien heeft de Afdeling gelijk, maar de formulering is wonderlijk. Art. 3:13, derde lid BW bepaalt dat uit de aard van een bevoegdheid kan voortvloeien dat deze niet kan worden misbruikt. Deze bepaling is natuurlijk wel van toepassing. Echter: toepassing leidt niet tot de conclusie dat de aard van de bevoegdheid niet kan worden misbruikt. (Een klacht over dit misbruik van de term “van toepassing” las ik eerder al eens in een noot in de AB, maar ik kan de betreffende noot niet terugvinden, wellicht kan een lezer mij daarbij helpen)

De verwijzing naar de mogelijkheden die art. 7:18, vierde lid Awb biedt, vind ik verder wat te kort door de bocht. Het is waar: om een dossier op te vragen in een lopende procedure is op zich geen Wob-verzoek nodig. Maar art. 7:18, vierde lid Awb, of soortgelijke bepalingen, zijn niet zaligmakend. “Ik ben uw secretaresse niet, u komt maar langs om een kopietje te maken” is een reactie die bekend in de oren moet klinken van veel bestuursrechtadvocaten, wanneer ze vragen een dossier op te sturen. Tja, wat doe je dan: voet bij stuk houden, en van de weigering om toe te zenden een punt maken in een latere procedure? Dat levert veel gedoe en bovendien risico’s op. Als het gemeentehuis dichtbij is, zal de burger of de advocaat er niet zelden voor kiezen om het dossier dan maar in te komen zien. Maar als de oplossing niet zo gemakkelijk (zij het morrend) kan worden gevonden (stel: je werkt in Amsterdam en het dossier ligt in Leeuwarden), wat dan? Een Wob-verzoek kan dan helpen: de ambtenaar die eerst weigerde om te voldoen aan zijn verplichting tot toezending blijkt plots veel hulpvaardiger wanneer hij wordt geconfronteerd met een mogelijke procedure over die weigerachtige houding. Kortom meen ik dat de Afdeling de mogelijkheden van de Awb iets te makkelijk op één lijn zet met die van de Wob, daar waar het gaat om het opvragen van stukken met betrekking tot een procedure. De mogelijkheden die art. 7:18, vierde lid Awb biedt, kunnen mijns inziens dan ook alleen relevant zijn als uit het dossier blijkt dat niet is geprobeerd eerst op basis van die bepaling stukken op te vragen. In dit geval – vermoed ik – zal de adviseur direct een beroep op de Wob hebben gedaan (hetgeen dus een aanwijzing is dat sprake is van misbruik van bevoegdheid), maar uit de uitspraak blijkt dat jammer genoeg niet.

De Afdeling komt naar mijn mening uiteindelijk wel tot een inhoudelijk juist oordeel.

Ten aanzien van de Wob-aanvraag en de bezwaarprocedure kun je inderdaad zeggen dat deze bevoegdheden evident zijn aangewend voor een ander doel dan waarvoor deze bedoeld zijn. Dat zou ik echter met name afleiden uit de hoeveelheid papierwerk (en de inrichting daarvan) waarmee het bestuursorgaan werd opgezadeld. De andere omstandigheden kunnen e.e.a. van een bepaalde “kleuring” voorzien, maar kunnen op zichzelf niet dragend zijn voor een oordeel dat sprake is van misbruik van bevoegdheid.

Ten aanzien van het instellen van het beroep is een andere redenering nodig. Op zich is deze procedure immers precies gevoerd waarvoor deze is bedoeld: om een oordeel te krijgen over het niet tijdig beslissen en om de verbeurde dwangsommen vastgesteld te krijgen. Je zou echter wel kunnen zeggen dat deze procedure zonder redelijk doel aanhangig is gemaakt. Het doel – verkrijgen van dwangsommen – kan evident onredelijk worden beschouwd wanneer de mogelijkheid om dit rechtsmiddel aan te wenden slechts is ontstaan door een bevoegdheid te misbruiken. Bovendien is het beroep in zo’n situatie volstrekt kansloos.

Ten slotte is opvallend aan de uitspraak waarnaar de rechtbank verwees ter motivering van de eigen uitspraak dat er geen aanleiding bestaat voor een proceskostenveroordeling. Art. 8:75 Awb bevat echter de mogelijkheid om juist in dit soort gevallen de burger te veroordelen in de proceskosten: “Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht.” In het ontwerp van deze bepaling stond nog dat voor een dergelijke veroordeling enkel ruimte was ingeval van misbruik van procesrecht, maar dit is in de uiteindelijke tekst wat ruimer geworden. De wetgever had dus juist het oog op situaties als hier aan de orde. Waarom de rechtbank desalniettemin geen proceskostenveroordeling voor de burger uitspreekt is dan ook onduidelijk. Een verklaring zou kunnen zijn dat de appellant de zaak uit handen had gegeven aan adviseurs, die daar vervolgens mee aan de haal zijn gegaan om te voorzien in hun eigen salaris. Onder die omstandigheden is het wellicht niet passend om de appellant daarop af te rekenen.

 

{ 1 reageer… read it below or add one }

1 b. lyngbakken 08/12/2014 om 07:04

Wat betreft de proceskostenveroordeling: tot welk bedrag zou die dan moeten hebben plaatsvinden? Het Besluit proceskosten bestuursrecht voorziet hier niet in….

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: