Money matters (deel I)

door LD op 13/12/2007

in Buitenland

Post image for Money matters (deel I)

Presidentverkiezingen kosten veel geld. Bij de vorige verkiezingen in november 2004 besteedden George Bush, John Kerry, hun politieke partijen en een groot aantal formeel onafhankelijke advocacy groepen gezamenlijk meer dan een miljard dollar aan de verkiezingscampagnes. De vraag is waar al dat geld vandaan moet komen. Twee bronnen van inkomsten dienen zich aan: bijdragen vanuit de particuliere sector en subsidies van de overheid.

Dat de samenleving wil bijdragen aan de verkiezingscampagne van een kandidaat is natuurlijk prachtig: de presidentskandidaat zal zich dan onder de mensen moeten laten zien om fondsen te werven, naar hun wensen moeten luisteren en deze meewegen bij de beslissingen die hij, eenmaal in office, zal nemen. Tevens lijkt er weinig mis met het plaatje van hardwerkende Amerikaanse burgers die 50 dollar bij elkaar schrapen om hun kandidaat te ondersteunen. Maar natuurlijk zijn het niet alleen burgers die aan verkiezingscampagnes kunnen bijdragen. Ook bedrijven, vakbonden en actiegroepen dienen zich aan. En daarmee doet ook een risico zijn intrede: willen al deze organisaties wellicht een tegenprestatie voor hun financiële bijdrage wanneer hun kandidaat eenmaal verkozen is? Quid pro quo (vrij vertaald: “wie betaalt, bepaalt”) kan natuurlijk niet in een democratie. Wetgeving en beleid behoren niet te koop te zijn.

De problematiek van de campagnefinanciering is in de VS al vroeg onderkend. Reeds in 1907 werd de Tillman Act van kracht. Deze verbood banken en bedrijven (corporations) om rechtstreeks geld te geven aan kandidaten. Je zou bijna denken dat Ben Tillman, de senator aan wie de wet haar naam te danken heeft, een goeie kerel was. Dat was hij bepaald niet. Tillman was een notoire racist die geloofde in de zuiverheid van het blanke ras en zwarten hun stemrecht wilde ontnemen. Ook werd hij eens geschorst toen hij in de Senaat op de vuist ging met een andere senator. Dat waren nog eens tijden!

Erg veel succes had de Tillman Act niet. Iets beter verging het de Federal Election Campaign Act (FECA) van 1971, die in 1974 na het Watergate schandaal nog aanzienlijk werd uitgebreid. De campagnefinanciering moet op grond van deze wet vergaand worden opengelegd. Transparantie en openbaarheid zijn hier de sleutelwoorden. Voorzover giften aan kandidaten, kandidatencomités, partijcomités en andere comités al toegestaan zijn – giften van banken, bedrijven en sinds de jaren ’40 ook van vakbonden blijven verboden – zijn ze vergaand gelimiteerd. Een particulier mag bijvoorbeeld anno 2007 per verkiezing ‘slechts’ $ 2.300 aan een kandidaat geven. De Federal Election Commission (FEC) werd in 1974 tot waakhond benoemd en ziet toe op de naleving van de financieringsregels. Tenslotte werd een beperkte overheidssubsidiëring voor de presidentsverkiezingen ingevoerd. Daarmee is dan ook de tweede, potentieel belangrijke bron van inkomsten van de presidentskandidaten genoemd.

Zo op het eerste gezicht klinkt dit als een prachtig systeem. Maar is het ook prachtig? Het eerste direct zichtbare nadeel van het systeem is de omvang van de regelgeving. In 2005 was de FEC zo vriendelijk alle geldende Federal Election Campaign Laws in één document te verzamelen. Daar til je je beslist een hernia aan, want het document beslaat 221 pagina’s aan extreem technisch jargon. Daarmee is dan meteen een tweede nadeel gegeven: de materie is ingewikkeld, is louter nog voor (duur betaalde) specialisten en juristen toegankelijk en schrikt dus mogelijk politiek geïnteresseerden alleen maar af. Ernstiger is echter dat de regels in veel gevallen papieren tijgers blijken te zijn. Het menselijk vermogen om creatief om de regels heen te fietsen kent in de Verenigde Staten – maar zeker niet alleen daar – nauwelijks grenzen. Bedrijven mogen dan wel geen giften doen aan kandidaten, maar wel aan zogenaamde Political Action Committees (PACs). Dat zijn groepen en organisaties die formeel onafhankelijk van de kandidaten opereren, maar wel duidelijk tot doel hebben om bepaalde kandidaten in het Witte Huis te krijgen en anderen daar juist buiten te houden.

PACs vallen onder de federale campagnewetgeving. Zij mogen op grond van de Federal Election Campaign Act slechts $ 5.000 per verkiezing aan een kandidaat geven. Je zou zeggen dat dat het risico dat de PACs als doorgeefluik voor bedrijven en vakbonden gaan fungeren wel zou minimaliseren. In zekere zin is dat waar, maar PACs hebben meer pijlen op hun boog. In veel gevallen voeren zij namelijk campagne voor bepaalde kandidaten zonder dat die kandidaten (formeel) iets te zeggen hebben over de inhoud van de flyeracties en de televisiespotjes. Dit zijn zogenaamde independent expenditures, die op grond van de jurisprudentie van het Supreme Court bescherming genieten onder het First Amendment. Zulke uitgaven kan de federale wetgever in principe niet beperken, want de Amerikaanse burgers maken hier gebruik van hun ‘freedom of speech’. PACs kunnen daarom met de ingezamelde gelden lekker bepaalde kandidaten in het zonnetje zetten, terwijl anderen fijn zwart gemaakt worden. In 1976 bepaalde het Supreme Court (in de zaak Buckley vs. Valeo) dat alleen zogenaamde express advocacy verboden mocht worden. Met andere woorden: een spotje mocht niet expliciet oproepen om niet op Reagan te stemmen. Zeggen dat Reagan een pathologische leugenaar is met het intellect van een dakpan mocht dan weer wel. Dat is tenslotte geen expliciete oproep.

Met de overheidssubsidiëring van de presidentsverkiezingen wil het ook niet zo vlotten. Zowel burgers als politici zien er steeds minder in. De subsidie is afkomstig uit de belastingopbrengsten. Burgers kunnen op hun belastingformulier een hokje aankruisen waarmee ze 3 dollar overmaken naar het subsidiebudget. De bijdrage is vrijwillig. Kruist men niets aan, dan blijft de hoogte van de belastingaanslag gelijk. De burgers hebben dus niets te verliezen, maar klaarblijkelijk ook niets te winnen, want slechts 1 op de 10 burgers maakt van de tax checkoff gebruik. Ook presidentskandidaten zijn niet erg happig op de subsidies. Tegenover de lusten staan namelijk ook behoorlijke lasten. Na ontvangst van de overheidsgelden mogen geen private funds meer ingezameld worden en bovendien mag een kandidaat maar een klein deel van zijn privé vermogen inzetten. Zogenaamde coordinated expenditures – dat wil zeggen: uitgaven van de politieke partij ten behoeve van en in overleg met de kandidaat – mogen nog wel. Dit klinkt allemaal erg ingewikkeld en beperkend, en dat is het ook. De kans bestaat dat bij de verkiezingen in 2008 diverse kandidaten geen gebruik zullen maken van de subsidie. Dat kan worden afgeleid uit het feit dat onder andere Barack Obama, Hillary Clinton en Rudy Giuliani al hebben aangegeven af te zullen zien van de subsidies die voor de primaries beschikbaar zijn.

En dan is er nog het probleem van de soft money. Tot 2002 had de Federal Election Campaign Act alleen betrekking op hard money, dat wil zeggen: geld dat voor verkiezingsdoeleinden mag worden gebruikt. Hard money was flink gereguleerd, soft money viel daarentegen geheel buiten het bereik van de wet. Wat is soft money dan wel? Officieel gaat het hier om geld dat niet voor verkiezingscampagnes bedoeld is, maar dat aan partijen wordt geschonken voor algemene, partijondersteunende activiteiten of voor activiteiten die gericht zijn op het naar de stembus krijgen van zoveel mogelijk kiezers. In de praktijk werd het geld echter, volledig legaal, gebruikt voor zogenaamde issue ads, waaronder te verstaan is advertenties en spotjes waarin bepaalde politieke onderwerpen (abortus, drugs, belastingen, defensiepolitiek) werden behandeld. Dit viel op grond van Buckley vs. Valeo allemaal onder het First Amendment, zolang van express advocacy (zie hiervoor) maar geen sprake was.

In 2002 was het Congres het zat. De senatoren McCain en Feingold schreven een wetsvoorstel dat leidde tot de Bipartisan Campaign Reform Act (BCRA). Soft money is voortaan verboden bij federale verkiezingen, terwijl als wisselgeld de limieten voor hard money giften zijn opgerekt. Voorts werden regels voor de zogenaamde electioneering communications geïntroduceerd. Bedrijven en vakbonden mochten geen geld meer besteden aan dergelijke verkiezingsspotjes indien daarin een verkiezingskandidaat geïdentificeerd kon worden. Dit deel van de Reform Act leek in strijd te zijn met het First Amendment – er was immers sprake van independent expenditures zonder express advocacy – maar het Supreme Court achtte in 2003 met de kleinst mogelijke meerderheid de wet niet ongrondwettig (McConnell vs. FEC). Inmiddels lijkt het Supreme Court alweer van deze uitspraak te zijn teruggekomen, want op 25 juni van dit jaar stelde het in FEC vs. Wisconsin Right to Life dat op de regels inzake electioneering communications diverse uitzonderingen moeten worden gemaakt. Verder staan de opvolgers van de politieke partijen en de PACs al klaar. Soft money gaat nu naar zogenaamde 527 groups. Deze lieten tijdens de vorige verkiezingen al van zich horen. Zo doken de Swift Boat Veterans for Truth in het Vietnam verleden van John Kerry, dat volgens hen bij elkaar gelogen was. De Swift Boat Veterinarians for Truth sloegen evenwel keihard terug.

Meer regels is dus zeker niet altijd een oplossing. Men zou zelfs kunnen zeggen dat meer regels leiden tot meer pogingen de regels te omzeilen. De vraag is dus of na de verkiezingen van 2008 niet eens met een geheel ander systeem van financiering geëxperimenteerd zou moeten worden. We komen daar op terug!

{ 4 reacties… read them below or add one }

1 Jacob 13/12/2007 om 23:29

Interessant, ik zal de uitspraken er eens bijpakken. Waarom valt express advocacy niet onder het eerste amendement, en andere uitingen wel?

Overigens: je schrijft “Swift Boat Veterinarians for Truth”. Je bedoelt natuurlijk “Swift Boat Veterans for Truth”.

2 FTG 14/12/2007 om 13:35

Er zijn swift boat veterans, die claimen dat Kerry geen goede commandant was. Er zijn ook swift boat veterinarians, die claimen dat Kerry hamsters probeert te vermoorden.

3 JAdB 14/12/2007 om 15:58

Ah, ik heb niet goed gelezen.

4 LD 14/12/2007 om 17:00

Jacob/jadb, ik denk dat je Buckley vs. Valeo moet zien als een compromis uitspraak. In 1971 en 1974 is de campagnefinancieringswetgeving flink aangescherpt. Té flink volgens velen. Het Supreme Court onderkende enerzijds de noodzaak voor verdere regulering. Daarom werd de regelgeving voor “contributions” (giften) niet in strijd met het First Amendment geacht. Bij een gift is er sprake van een bedrag waarbij de ontvanger helemaal zelf kan beslissen wat hij met het geld doet: er zijn ‘no strings attached’. Hier is geen sprake van ‘direct speech’.

Anders is dat bij “independent expenditures”, dat wil zeggen uitgaven die (formeel) onafhankelijk van een presidentskandidaat worden gedaan. Hier is wel sprake van direct speech: het geld wordt gebruikt om een politiek onderwerp aan te snijden in een spotje of een flyer. Dat wordt natuurlijk door het First Amendment beschermd. Klaarblijkelijk wilde het Supreme Court de regelgeving niet helemaal ongrondwettig verklaren. Als in een onafhankelijk gefinancierd spotje rechtstreeks wordt opgeroepen om op kandidaat A te stemmen, dan voelt kandidaat A zich wellicht verplicht jegens de financiers. Dan ligt belangenverstrengeling op de loer. Maar als een bepaald thema behandeld wordt zonder een expliciete oproep te doen, is dat verband zwakker. Althans: volgens het Supreme Court. Want veel verschil is er toch niet tussen “Stem Clinton” en “Clinton is een eerlijke vrouw. Giuliani heeft voor miljoenen gefraudeerd en bezoekt graag de hoeren”. De “express advocacy” doctrine met de “magic words” is dan ook scherp bekritiseerd en als gekunsteld weggezet.

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: