Naar een Algemene wet bestuursrecht voor de Europese Unie?

door Ingezonden op 24/11/2014

in Bestuursrecht, Europa

Post image for Naar een Algemene wet bestuursrecht voor de Europese Unie?

Het is sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon de vurige wens van de Europese Ombudsman en het Europees Parlement: een verordening voor administratieve procedures voor alle instellingen van de Europese Unie. Op 13 januari 2013 heeft het Europees Parlement een resolutie aangenomen met het verzoek aan de Commissie om een initiatiefwet op te stellen. Helaas is de juridische grondslag van dit voorstel allesbehalve stevig.

De Parlementaire Commissie voor Juridische Zaken heeft in een onderzoek uit 2012 de situatie rondom Europese administratieve procedures in kaart gebracht. Wat blijkt? De regels over administratieve procedures zijn te gefragmenteerd, vaak niet-bindend van aard of ontbreken op sommige beleidsterreinen in het geheel. Een Europese verordening zou de rechtsonzekerheid moeten verkleinen, duidelijke regels scheppen voor de procedures voor alle Europese instellingen, de Europese administratie effectiever maken en bovenal het vertrouwen van burgers in de Europese Unie vergroten.

Maar is er een sluitende juridische grondslag voor een Europese administratieve verordening? Volgens het tweede lid van artikel 5 van het EU Verdrag, kan de Unie slechts handelen binnen de bevoegdheden die haar door de lidstaten zijn toebedeeld. Er moet dus een wetgevende bevoegdheid in de verdragen zijn om een dergelijke verordening tot stand te brengen. Het Europees Parlement meent die gevonden te hebben in een combinatie van artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 298 van het EU Werkingsverdrag. Het eerste lid van het eerste artikel luidt:

Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld.

Iedereen heeft weliswaar recht op een behoorlijk Europees bestuur, maar over de wijze waarop dit behoorlijk bestuur moet worden vormgegeven rept artikel 41 van het Handvest niet. Artikel 298 van het EU Werkingsverdrag luidt:

1. Bij de vervulling van hun taken steunen de instellingen, organen en instanties van de Unie op een open, doeltreffend en onafhankelijk Europees ambtenarenapparaat.
2. Met inachtneming van het statuut en de regeling vastgesteld op grond van artikel 336 stellen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen de bepalingen daartoe vast.

In het tweede lid is dus wel een wetgevende bevoegdheid opgenomen. Maar deze bevoegdheid is in de eerste plaats gericht op de regulering van de verhouding tussen de Europese instellingen en het ambtenarenapparaat. Een verordening over administratieve procedures is per definitie een voorschrift met interne en externe werking: het bevat normen die de besluitvorming van het bestuur zelf beheersen, normen van behoorlijk bestuur waar individuele burgers een beroep op kunnen doen en normen voor burgers waarmee zij rechtsbescherming tegen handelingen van het bestuur kunnen krijgen. Het is twijfelachtig of dit artikel de grondslag biedt voor een Europese administratieve verordening nu artikel 298 EU Werkingsverdrag puur intern gericht is.

Het onderzoek van het Europees Parlement gaat te snel voorbij aan deze bezwaren. Een belangrijk argument is de interpretatie van artikel 41 Handvest van de Intergouvernementele Conferentie waarin een verband wordt gelegd tussen dit artikel en artikel 298 EU Werkingsverdrag. Het is nog maar de vraag welk gewicht er aan de interpretatie van de conferentie moet worden gegeven, maar laten wij voor ‘the sake of the argument’ hierin meegaan. De conferentie heeft niet expliciet aangemerkt dat deze twee artikelen de basis bieden voor een ‘Europese Awb’. Er wordt slechts op een verband gewezen tussen artikel 41 Handvest en artikel 298 EU Werkingsverdrag. De conferentie zwijgt bovendien over de vorm waarop deze artikelen moeten worden geïmplementeerd. Het is dus niet uitgesloten dat de huidige wijze waarop het Europese administratieve recht is vormgegeven volstaat.

Een sterker argument is gebaseerd op een systematische interpretatie van de verdragen. Er zijn in de verdragen namelijk aparte bepalingen voor het opstellen van reglementen van orde en personeelsvoorschriften opgenomen. Deze bevoegdheid is bewust buiten de scope van artikel 298 EU Werkingsverdrag gelaten, waardoor dit artikel de basis biedt voor een administratieve verordening. Toch laat dit argument onverlet dat de scope van artikel 298 EU Werkingsverdrag beperkt is tot een interne regeling van het ambtenarenapparaat, maar dan niet via een niet-bindend instrument. De Commissie, de Raad en het Europees Parlement kunnen door een handeling op te stellen dus het ambtenarenapparaat juridisch bindend reguleren.

De Commissie Barroso heeft altijd lauwtjes gereageerd op de wens van het Europees Parlement, maar met de komst van een Commissie Juncker lijkt daar verandering in te komen. Onder het voorzitterschap van Jean-Claude Juncker is er een Commissaris voor betere Europese regelgeving en dus een kans op een Europese administratieve verordening. Tijdens de parlementaire hoorzitting liet Frans Timmermans merken dat hij wel open stond voor nieuwe wetgeving op dit gebied. Pleit de dereguleringspaus op een rammelende grondslag voor extra regels?

Pieter van der Ploeg

{ 4 reacties… read them below or add one }

1 JADB 24/11/2014 om 15:10

Stel dat deze verordening er zou komen. Begrijp ik het dan goed dat deze enkel zou gelden voor EU-organen? Dus de organen op supranationaal niveau en de nationale organen voor zover ze EU-recht uitoefenen? Dat wordt wel ingewikkeld.

2 PvdP 24/11/2014 om 23:16

Deze verordening is uitsluitend gericht op de administratieve procedures van de EU-organen zelf. Het aannemen van een verordening die administratieve procedures van nationale organen vervangt zou moeilijk verenigbaar zijn met het Europese beginselen van subsidiariteit en procedurele autonomie. Als er al iets over nationale organen in de Europese administratieve verordening zou worden genoemd, dan zullen er m.i. in ieder geval geen vergaande procedurele vereisten worden gedicteerd.

3 Martin Holterman 24/11/2014 om 23:47

Ik weet dat het Hof niet van meervoudige rechtsbases houdt, maar het lijkt me evident dat zo’n verordening kan worden aangenomen op basis van alle rechtsbases die nu ten grondslag liggen aan de individuele bestaande regels samen.

4 Thomas Meijering 05/12/2014 om 11:42

Waarom lijkt u dat buiten discussie staande?

Juist door de veelzijdigheid aan grondslagen voor specifieke administratieve procedures wordt naar mijn mening de interne rechtszekerheid aangetast. Een belangrijke vraag is wat de verhouding is tussen de door het Europees Parlement naar voren geschoven grondslag en het daaraan in lid 1 van artikel 298 VWEU gekoppelde ambtenarenapparaat enerzijds en anderzijds de administratieve procedures zelf.

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: