“… onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister”

door LFMB op 02/11/2015

in Haagse vierkante kilometer

Post image for “… onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister”

Op 28 oktober trad staatssecretaris Mansfeld van Infrastructuur en Milieu af. In een toelichtende verklaring stelde de aftredende staatssecretaris verantwoordelijk te zijn voor de besluiten omtrent de alternatieven voor de falende treinen op de ‘hogesnelheidslijn’ en de informatieverschaffing daarover, zoals blootgelegd in het enquête-rapport over de Fyra. Zij voegde toe:

‘Een bewindspersoon is echter niet alleen verantwoordelijk voor wat hij zelf beslist maar ook voor datgene dat hij aantreft. […] Als bewindspersoon ben ik ook verantwoordelijk voor wat zich sinds de jaren negentig in dit dossier heeft afgespeeld. Het is mijn democratische plicht om met mijn aftreden ook verantwoordelijkheid te nemen voor eventuele fouten van mijn voorgangers. Ik heb dan ook Zijne Majesteit de Koning verzocht mij met onmiddellijke ingang ontslag te verlenen.’

Als we mogen afgaan op wat de staatssecretaris zelf zegt, is de aanleiding voor het aftreden van de staatssecretaris is dus geheel gelegen in haar politieke verantwoordelijkheid voor wat zich heeft afgespeeld. Dit is een staatsrechtelijke benadering, die aanleiding geeft de situatie staatsrechtelijk te benaderen, waartoe te meer aanleiding is nu er over het relevante staatsrecht van alles wordt gedebiteerd, en ‘zuiver’ wordt genoemd wat dat niet zonder meer is, en eerder sprake lijkt van allerlei ‘onzuiverheden’.

De politieke verantwoordelijkheid van de staatssecretaris grondwettelijk bezien?

Sinds de invoering van staatssecretariaten bepaalt de Grondwet – nu in het tweede lid van artikel 46 – dat de staatssecretaris in door de minister bepaalde gevallen in haar plaats optreedt met inachtneming van haar aanwijzingen. Ook maakt de Grondwet duidelijk dat de staatssecretaris zelf politieke verantwoordelijkheid draagt, ‘onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister’. Op ook deze woorden van de Grondwet legt elke bewindspersoon kort na aantreden de eed af ten overstaan van de koning.

Het zijn geen raadselachtige woorden: als de staatssecretaris politieke verantwoordelijkheid draagt, dat wil zeggen aan haar relevante feiten en standen van zaken worden toegerekend, ook de minister daarvoor verantwoordelijkheid draagt. De staatssecretaris is in die zin afhankelijk van de minister dat de minister bepaalt over welke dossiers de staatssecetaris gaat, en de minister heeft de grondwettelijke bevoegdheid aanwijzingen te geven hoe dat te doen.

Het ligt geheel voor de hand dat een minister aan een staatssecretaris een omvangrijk of gecompliceerd dossier overdraagt, omdat dit te belangrijk voor een minister is om er nog even bij te doen. Van oudsher is in Nederland een staatssecretaris daarom juist met omvangrijke, complexe en politiek gevoelige zaken belast, denk aan de staatssecretarissen voor volkshuisvesting tot in de jaren ’80, en al decennia lang die voor immigratie (voorheen daarbij ook penitentiaire aangelegenheden). De treinen te laten rijden, liefst enigszins op tijd, is sinds enige tijd ook een complexe zaak.

Politieke verantwoordelijkheid voor de taken en hun uitvoering, in dit geval het (op tijd) laten rijden van de treinen, moet dus niet alleen worden toegerekend  aande staatssecretaris;  de Grondwet rekent dit ook toe aan de minister. De Grondwet rekent immers met zoveel woorden al hetgeen waarvoor de staatssecretaris politieke verantwoordelijkheid draagt, tevens toe aan de minister in de woorden ‘… onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister’. Daarnaast vloeit verantwoordelijkheid al voort uit het gegeven dat de minister telkens aanwijzingen had kunnen geven over hoe te handelen in het betreffende dossier. Dat nieuwe bewindslieden verantwoordelijkheid nemen voor de dossiers waarvoor zij verantwoordelijk zijn en daarmee ook voor alle bijdragen van voorgangers daaraan is onbetwistbaar. Daarbij is dat toch in eerste instantie verantwoordelijkheid van de minister, die die van eerdere ministers als het ware overneemt.

Verantwoording buiten het parlement

Het activeren van deze verantwoordelijkheid, het haar laten afleggen van verantwoordelijkheid over de dingen die tot de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris behoorde en tot haar aftreden leidde, is tot nu toe bemoeilijkt om ten minste twee redenen.

De eerste, die ook aangeroerd werd in het debat van 28 oktober in de Tweede Kamer, is dat de staatssecretaris haar ontslagaanvraag bekendmaakte in een persbijeenkomst op het ministerie. Dat was (waarschijnlijk onmiddellijk maar in elk geval) nadat zij haar ontslag bij de koning aanbood. Net als bij vorige gelegenheden wordt de verantwoording van het aftreden niet in het parlement afgelegd, maar tegenover de pers. Dat kan nogal verschillend worden begrepen. Wellicht durven weinig bewindslieden het aan om te verschijnen in de kamer en dan mogelijk te worden onderworpen aan een gedachtenwisseling over een voorgenomen aftreden. Wellicht menen bewindslieden niet langer dat zij als eerste tegenover de volksvertegenwoordiging verantwoording schuldig zijn, maar er de voorkeur aan te geven dat ‘rechtstreeks aan het volk’ te doen – een variant op de bewering dat de Tweede Kamer een beetje nep is en de pers het echte medium is dat de bewindspersoon verbindt met ‘het volk’.

Een tweede reden is gelegen in het gegeven dat de Tweede Kamer zelf alleen de minister-president uitnodigde te verschijnen om te debatteren over het aftreden van de staatssecretaris, zoals blijkt uit de extra regeling van werkzaamheden in het concept verslag van het debat op 28 oktober. Zo kon de minister niet worden bevraagd over haar verantwoordelijkheid voor hetzelfde dat aanleiding was voor het aftreden van haar staatssecretaris, en over ’s ministers aanblijven bij het gelijktijdig aftreden van de staatssecretaris om reden van een en dezelfde verantwoordelijkheid. Wie wel werd uitgenodigd was dus de minister-president. Dat zou gerechtvaardigd kunnen worden door de verantwoordelijkheid van de minister-president voor het besluit de staatssecretaris te ontslaan, dat op diens voordracht moet gebeuren (artikel 48 Grondwet). Dat alleen de minister-president verzocht werd te verschijnen, is staatsrechtelijk onzuiver voor zover de minister ontbrak, die echter de enige is die op grond van een ex artikel 46 Grondwet de identieke verantwoordelijkheid draagt die wel voor de staatssecretaris tot afleiden noopte.

De vertrouwensregel

Het bekendmaken van een ontslagaanvraag per persbericht zonder in de kamer te verschijnen, maakt het de kamer onmogelijk om het dragen en afleggen van de politieke verantwoordelijkheid voor de relevante feiten te sanctioneren. Een misverstand is het echter om te denken dat alleen als de kamer het wil een staatssecretaris ontslag zou moeten nemen. De toepassing van vertrouwensregel, die ook in het genoemde kamerdebat genoemd werd, is tweezijdig. Of een staatssecretaris het vertrouwen heeft verloren van de Tweede Kamer  wordt niet alleen vastgesteld door de kamer – in welk geval een bewindspersoon rechtens moet aftreden – maar kan ook vastgesteld worden door de bewindspersoon (in voorkomend geval het kabinet) zelf: als deze vindt dat zij het vertrouwen niet meer geniet of kan genieten, bijvoorbeeld omdat zij geen verantwoordelijkheid meer kan dragen voor wat haar staatsrechtelijk wordt toegerekend, dan dient zij af te treden. Het laatste deed zich voor.

De verantwoordelijkheid van Schultz van Haegen

Uit het rapport van de enquêtecommissie over de Fyra blijkt duidelijk dat het ministerie aan het hoofd waarvan de minister – en niet de staatssecretaris – staat een reeks fouten heeft gemaakt. Dat de minister zelf ook in politiek opzicht laakbaar heeft gehandeld, net als de minister van Financiën, valt uit af te leiden uit het rapport: onvolledig informeren van de kamer, belonen van slecht gedrag en niet nakomen van toezeggingen aan de Tweede Kamer. Maar dit moet de blik niet verduisteren – zoals tot nu toe gebeurt – voor de verantwoordelijkheid  voor het hele dossier van de minister op grond van artikel 46, tweede lid, van de Grondwet, niet alleen het eigen handelen en nalaten van de minister.

De minister stapt op, de staatssecretaris stelt zijn portefeuille ter beschikking; de staatssecretaris stapt op, de minister blijft aan

We zijn in een situatie beland waarin de politieke verantwoordelijkheid aanleiding is voor de staatssecretaris om op te stappen, maar dit niet geldt voor de minister die, als we de Grondwet zouden nemen zoals die luidt, evenzeer verantwoordelijk is: die blijft aan.

Dit is niet uniek. Het begon ten laatste in de paspoort-affaire, waarin de minister Van den Broek geen enkele afstand nam van zijn staatssecretaris Van der Linden in het dossier dat de laatste in moeilijkheden bracht, aldus suggererend dat de staatssecretaris inderdaad geheel gedekt werd door de verantwoordelijkheid van de minister. Dit lijkt intussen staande praktijk te worden. Deze praktijk is moeilijk te rijmen met de Grondwet, althans ingeval de minister geen afstand neemt van het handelen van de staatssecretaris aldus duidelijk makend dat deze niet aldus had mogen handelen; als de minister afstand doet van het doen en laten van de staatssecretaris, dan maakt zij duidelijk dat de staatssecretaris, in termen van de Grondwet, niet namens de minister in diens plaats heeft opgetreden.

Dit aanblijven en geen afstand nemen door de minister kan op twee manieren worden beoordeeld: als ongrondwettig gedrag, namelijk in strijd met artikel 46 lid 2  van de Grondwet, of als gedrag op basis van een ontstane rechtsovertuiging die derogeert aan de Grondwet.

In de staatsrechtelijke literatuur – toegegeven wat oudere, want tegenwoordige schrijvers mijden het onderwerp – en ook bij de grondwetsherziening die uitmondde in de Grondwet van 1983, werd aangenomen dat zulk gewoonterecht mogelijk was. Een bekend voorbeeld is de grondwetsbepaling die tot 1983 luidde dat de Koning (toen nog met hoofdletter) ‘ministers benoemd en ontslaat naar welgevallen’. Hoe dit te rijmen met de een eeuw eerder definitief ontstane vertrouwensregel op grond waarvan een minister moet worden ontslagen als deze het vertrouwen van de Tweede Kamer niet meer heeft? Eén manier was te stellen dat deze ongeschreven regel derogeerde aan de woorden ‘ontslaat naar welgevallen’. Zoiets zou wellicht ook het geval zijn de ontstaande gewoonte dat de minister geen verantwoordelijkheid draagt voor de zaken waarvoor de staatssecretaris verantwoordelijk is.

Een vervolgdebat over de politieke verantwoordelijkheid voor het Fyra debâcle

Schrijver dezes lijkt het vroeg dag dat defintief te concluderen. Het debat van 28 oktober laat de zaak meer in het midden dan constitutioneel gezond kan worden geacht. Een vervolgdebat in de Tweede Kamer naar aanleiding van het rapport van de enquêtecommissie zou kunnen laten zien of deze van de grondwet afwijkende rechtsovertuiging daadwerkelijk ontstaan is.

Dat de Kamer alleen de minister-president voor een debat over het aftreden van de staatssecretaris uitnodigde, is staatsrechtelijk zuiver op grond van artikel 48 van de Grondwet. Dat de Kamer niet de minister voor Infrastructuur uitnodigde is staatsrechtelijk onzuiver op grond van artikel 46 van de Grondwet.

Dit alles belet de kamer geenszins dit in de naaste toekomst recht te zetten. Men mag hopen dat de minister zelf verschijnt om het debat van regeringszijde te leiden, zodat dit daadwerkelijk mogelijk wordt. Te hopen is dat ook voor wat betreft de ministeriële verantwoordelijkheid van de staatssecretaris zij dat niet op onconstitutionele wijze overlaat aan de minister-president. De minister-president heeft naar geldend staatsrecht vooralsnog geen verantwoordelijkheid, althans voor zover het betreffende beleid dat van het ministerie was en geen algemeen regeringsbeleid. Hopelijk maakt de minister het niet nog erger door het hele debat laat voeren door haar nieuwe staatssecretaris.

Staatsrechtelijk spannende tijden, zou je denken. Of laat de Kamer opnieuw verstek gaan?

Leonard Besselink

Hoogleraar staatsrecht, Universiteit van Amsterdam

 

{ 2 reacties… read them below or add one }

1 Martin Holterman 03/11/2015 om 14:15

Ik zou voorstellen e.e.a. op te lossen door proportionaliteit in het verhaal te betrekken. Opstappen is een stap die in proportie moet staan tot het gebreken falen. Falen in beleidsgebied X leidt dus eerder tot opstappen als X het enige beleidsgebied is waarvoor de bewindspersoon verantwoordelijk is. Is de bewindspersoon daarentegen ook nog verantwoordelijk voor A, B, en C ligt het voor de hand dat hij/zij tot de conclusie kan komen dat falen in X alleen niet voldoende is om te concluderen dat vertrouwen ontbreekt.

2 MN 04/11/2015 om 09:57

@Martin Holterman: Zie ik het goed, dan bepleit Besselink niet zozeer dat Schultz van Haegen-Maas Geesteranus opstapt, als wel verantwoording aflegt voor de wijze waarop zij invulling heeft gegeven aan haar staatsrechtelijke positie als hoofd van het ministerie van I&M. Die oproep lijkt me alleszins terecht. Bij de bespreking van ofwel het enquêterapport, ofwel de begroting van de minister zou dit aspect aan bod moeten komen.

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: