Politieke rechtspraak? Het arrest van de Iranese vluchteling

door PWdH op 28/07/2009

in Rechtspraak

Zoals blijkt uit het feuilleton over Souters Seat (inmiddels toe aan aflevering XI) is de benoeming van een Supreme Court Justice een hoogst politieke aangelegenheid. Zoals bekend is ook de rechtspraak van het Supreme Court verpolitiseerd. Meningsverschillen worden in dissenting opinions hoog opgespeeld, als ging het om politiek debat. Recent hoogtepunt is dat Justice Scalia in Boumedienne de meerderheid ervan betichtte dat hun beslissing levens zou gaan kosten.

Tegen deze achtergrond is een interessante vraag: doet ‘onze eigen’ Hoge Raad eigenlijk wel eens aan politieke rechtspraak? Uiteraard doen we hier niet aan dissenters, zodat van debat geen sprake kan zijn. En constitutionele toetsing is ook al verboden. Natuurlijk zijn er wel arresten waarin de rol van de rechter die van de wetgever benadert (of althans, in wielertermen, het karretje van de wetgever in de poep rijdt). Dat is echter juridische rechtspraak over ‘de politiek’; verpolitiseerde rechtspraak is wat anders. Vooralsnog weinig Amerikaanse toestanden dus.

Lees verder

1. De Iranese vluchteling

Toch heeft de Hoge Raad tenminste één keer een heus ‘politiek oordeel’ geveld. Althans, zo bestempelt de Rotterdamse hoogleraar Lindenbergh het arrest van de Iranese vluchteling in zijn Ars Aequi-noot (2007, p. 782). De coordinaten van het arrest zelf zijn HR 13 april 2007, NJ 2008, 576.

Waar ging het om? Op 28 november 1994 verklaart de Staat de aanvraag tot toelating als vluchteling van de uit Iran gevluchte (mevrouw P.) Yazdanlatif niet-ontvankelijk en wordt haar een verblijfsvergunning geweigerd. Ze maakt tevergeefs bezwaar, gaat in beroep, en op 6 mei 1998 vernietigt de rechtbank het besluit op bezwaar. Op 16 juli 1999 beschikt de Staatssecretaris van Justitie alsnog tot toelating.

Yazdanlatif vordert vervolgens schadevergoeding van de Staat wegens (onder meer) verlies van arbeidsvermogen en pensioenschade. Ze stelt dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door haar de verblijfsvergunning te onthouden waarop zij al in 1994 recht had, en zonder welke zij tussen 1994 en 2000 niet heeft mogen werken, en dat zij schade heeft geleden ter zake van (voorzover hier relevant) gederfd inkomen en pensioenopbouw.

2. Welke belangen beschermt de toelating als vluchteling?

Het geding in cassatie stond in het teken van de relativiteit. Artikel 6:163 BW bepaalt:

Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden.

Concreet kwam deze wat cryptische regel hier op neer: beschermt de toelating als vluchteling op grond van de Vreemdelingenwet (oud) het belang van Yazdanlatif om betaalde arbeid te verrichten? Zo ja, dan moet de staat haar schade vergoeden, als de Staat haar ten onrechte niet heeft toegelaten als vluchteling (en aldus een norm schendt: een onrechtmatige (overheids-)daad).

Dat laatste had het hof aangenomen. De Hoge Raad casseert echter (r.ov. 3.4):

Op zichzelf is juist dat de toelating van een vluchteling tot Nederland de vluchteling in staat stelt hier te lande een nieuw bestaan op te bouwen. Anders dan het hof heeft geoordeeld, betekent dit echter niet dat de toelating als vluchteling ertoe strekt deze in staat te stellen inkomen (uit betaalde arbeid) te verwerven.

Het vervolg van deze rechtsoverweging kan worden beschouwd als toelichting.

Het recht in Nederland betaalde arbeid te verrichten vloeit voort uit de toelating als vluchteling, en ontstaat pas nadat hij in Nederland als vluchteling is toegelaten. De toelating vindt plaats om humanitaire redenen, teneinde hem te beschermen tegen vervolging in het land van herkomst. Zij strekt niet tot bescherming van enig vermogensrechtelijk belang van de vluchteling. Het belang van de vluchteling om inkomen uit arbeid te kunnen verwerven speelt bij de beoordeling tot toelating als vluchteling geen rol en de Staat dient bij zijn beslissing omtrent de toelating als vluchteling hiermee geen rekening te houden. Als de Staat in het kader van de procedure tot toelating een voor die procedure geldende regel heeft geschonden, heeft de aanvrager toegang tot de rechter om deze schending te doen herstellen. Deze schending geeft in beginsel echter geen recht op vergoeding van de schade als hier door Yazdanlatif is gevorderd

Uit deze korte motivering kunnen vier argumenten worden gedestilleerd. (i) Toelating als vluchteling vindt plaats om humanitaire redenen, ter bescherming tegen vervolging in het land van herkomst. (ii) Het recht betaalde arbeid te verrichten vloeit weliswaar voort uit de toelating, maar ontstaat pas daarna. (iii) Het belang inkomen uit arbeid te verdienen speelt geen rol bij de beslissing over de toelating. (iv) Schending van de procedure tot toelating kan door de rechter worden hersteld, maar geeft geen recht op schadevergoeding.

3. ‘Hollandse gastvrijheid’

Volgens Lindenbergh hebben we hier te maken met een ‘rechtspolitiek’ oordeel: andere dan zuiver juridische argumenten geven de doorslag om hier geen aansprakelijkheid van de Staat aan te nemen (het fameuze flood gates-argument bijvoorbeeld). De gebeurt onder het mom van een technische ingestoken motivering, aldus Lindenbergh (p. 781).

De Rotterdamse hoogleraar steekt niet onder stoelen of banken dat hij zich niet in de uitkomst kan vinden. De uitspraak suggereert volgens hem dat vluchtelingen blij moeten zijn met toelating in ons land, maar verder niet moeten zeuren: ‘Hollandse gastvrijheid’. C.E. Drion ziet hierdoor de schijnt gecreëerd ‘dat wij vluchtelingen, anders dan andere onderdanen, misschien wel gelijk willen geven, maar alleen zo dat het niets mag kosten’ (NJB 2007, 1395).

De Hoge Raad velt hier een politiek oordeel, aldus Lindenbergh, omdat dit type gastvrijheid wellicht aansluit bij de in ons land levende (rechts)overtuigingen ten aanzien van vluchtelingen (die komen er in zijn optiek blijkbaar bekaaid vanaf), maar dat er ondertussen wel de nodige juridische kanttekeningen bij zijn te plaatsen.

Terecht werpt hij de inderdaad meer juridische vraag op hoe deze uitspraak zich verhoudt tot overheidsaansprakelijkheid voor bijvoorbeeld het ten onrechte weigeren van een bouwvergunning. Lindenbergh vreest dat de Hoge Raad hier sanctioneert dat de Staat ‘gratis’ onrechtmatige daden kan plegen. (Wellicht dat de bestuursrechtgeleerden op dit weblog zich nog eens over kunnen uitlaten over ‘besluitenaansprakelijkheid’.)

4. Commentaar: waar is het leerstuk gebleven?

Het lastige van de door Lindenbergh geformuleerde kritiek vind ik dat niet steeds goed kan worden onderscheiden tussen kritiek op het gevelde oordeel (onwenselijk) en kritiek op de motivering (juridisch ondeugdelijk).

Ik beperk me daarom tot een meer technisch commentaar inzake de toepassing van artikel 6:163 door de Hoge Raad. Daarbinnen is de meest inhoudelijke opmerking dat de motivering nogal kort én apodictisch is. Dat lijkt een taxatiefout bij het inderdaad politiek gevoelige thema van de toelating van vluchtelingen. Het kernargument, dat toelating geschiedt om humanitaire redenen, lijkt me op zichzelf best te verdedigen, evenals het volgens mij een kleine moeite was geweest dit nader uit te werken.

Wat deze uitspraak in mijn beleving tot politieke rechtspraak maakt is dan ook niet zozeer de argumentatie in de motivering, maar de technisch-juridische inpassing van die argumenten in het leerstuk van de relativiteit. Die ontbreekt namelijk geheel. Niet duidelijk is van welke norm de Hoge Raad nu de strekking vaststelt. Voor de hand ligt dat het gaat om artikel 15 lid en 2 van de Vreemdelingenwet (oud) en artikel 17 van het Vluchtelingenverdrag. Die vinden we terug in het cassatiemiddel van de Staat.

Het zijn ook deze artikelen en regelingen die door de advocaat-generaal Spier grondig worden uitgespit op zoek naar aanwijzingen voor of tegen overheidsaansprakelijkheid wanneer deze handelt in strijd met deze artikelen. Hij vindt geen dwingende argumenten, maar concludeert op basis van een afweging van voors en tegens toch tot aansprakelijkheid (conclusie, sub 4.36-4.41.2). Onder meer artikel 17 van het Vluchtelingenverdrag biedt een (voorzichtig) aanknopingspunt, doordat het stelt dat de vluchteling recht heeft op arbeid (althans in gelijke mate als onderdanen in dezelfde omstandigheden).

Het is toch wel merkwaardig dat de Hoge Raad deze redenering niet volgt en daarbij de argumenten van Spier onbesproken laat, en in het bijzonder artikel 17 van het Vluchtelingenverdrag niet eens noemt. Daar komt bij dat de norm waarvan de Hoge Raad de strekking vaststelt weinig consistent wordt geformuleerd: ‘toelating van een vluchteling tot Nederland’, ‘toelating als vluchteling’ en tenslotte ‘de procedure tot toelating’. Tenslotte ontbreekt de sinds het Duwbak Linda-arrest gebruikelijke maatstaf.

5. Relativiteit als rechterlijke rechtsvinding

Het leerstuk van de relativiteit is er zonder meer een van rechterlijke rechtsvinding. Om de strekking van een norm vast te stellen moeten we immers enerzijds te raden gaan bij de wet en wetshistorie, en anderzijds interpreteren. Dat laatste wordt uiteraard belangrijker wanneer de wetshistorie onduidelijk is of zelfs doorslaggevend als deze zwijgt over de reikwijdte van de privaatrechtelijke aansprakelijkheid die aan schending van de norm kan worden ontleend.

In het arrest van de Iranese vluchteling slaat de balans wel erg ver door in de richting van de teleologische interpretatiemethode, ten koste van de wetshistorische. Doordat de wettelijke norm ontbreekt in de motivering, lijkt de verbinding met de wet geheel verbroken. De indruk dat we hier met een pure doelredenering te maken hebben is dan nog moeilijk te bestrijden. Daarmee zouden we ons inderdaad bevinden op het terrein van de politiek. Want wat is politiek anders dan een pure doelredenering, die kracht bij wordt gezet door de uitoefening van macht? Lindenbergh concludeert dan ook dat we zijn overgeleverd aan de Hoge Raad, die hier ‘uit naam van de wetgever een machtsoordeel velt’ (p. 784).

Is het arrest van de Iranese vluchteling dus een staaltje van politieke rechtspraak? Zelf geloof ik niet dat het oordeel politiek geinspireerd is. Heel veel juridisch inspiratie valt er echter evenmin in te ontdekken, en daarmee heeft het de schijn tegen.

Vorige post:

Volgende post: