Pro forma zienswijze afgeschaft?

door JAdB op 01/12/2011

in Bestuursrecht, Rechtspraak

Er is één ding beter dan een zaak winnen: uitstel van een termijn krijgen. Om die reden zijn (bestuursrecht)advocaten zo verzot op pro forma processtukken. Éigenlijk ligt de termijn op datum X, maar als je een inhoudsloos briefje stuurt (“ik stel hierbij bezwaar/beroep in”) dan wordt die termijn gewoon verlengd, en heb je ineens een paar weken extra om gronden te formuleren. En dat is heerlijk.

De mogelijkheid om pro forma bezwaar- en beroepschriften in te dienen is vervat in art. 6:6 Awb. Daarin staat dat een gebrekkig bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijk kan worden verklaard indien eerst een termijn is te geven om de gebreken te herstellen.  Die termijn kan ook buiten de wettelijke bezwaar- en beroepstermijn van zes weken liggen. Ik kan dus op de laatste dag van de termijn een bezwaarschrift zonder gronden sturen (dat is een gebrek), waarna het bestuursorgaan verplicht is om mij een termijn te geven om dat gebrek te herstellen.

Dit is staande praktijk, als het gaat om bezwaar- en beroepschriften. Bij de zogenaamde uniforme openbare voorbereidingsprocedure (voor de leek: een procedure die het best te vergelijken is met een bezwaarprocedure; het bezwaarschrift noemen we dan echter “zienswijze”) is dat minder het geval. Art. 6:6 Awb gaat namelijk alleen maar over bezwaar- en beroepschriften. Een vergelijkbare bepaling over de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ontbreekt  in de Awb. De Afdeling heeft echter uitgemaakt dat ook pro forma zienswijzen (in bestemmingsplanprocedures) mogelijk zijn. Zie ABRvS 9 december 2009, AB 2010, 56. De Afdeling overweegt:

Indien een bestemmingsplan met de in afdeling 3.4 van de Awb neergelegde uniforme openbare voorbereidingsprocedure is voorbereid, zoals in het onderhavige geval, brengt het zorgvuldigheidsbeginsel met zich dat de indiener van de binnen de wettelijke termijn ingebrachte, niet nader aangeduide bezwaren onverwijld in de gelegenheid wordt gesteld om deze binnen twee weken van gronden te voorzien.
De figuur van de pro forma zienswijze wordt dus afgeleid uit het zorgvuldigheidsbeginsel.
Op 24 augustus 2011 deed de Afdeling echter een uitspraak die bij mij vragen doet rijzen over de pro forma zienswijze. De vraag die in die zaak (LJN: BR5653) voorlag, was de volgende. Een burger had binnen de termijn een inhoudelijke zienswijze ingediend tegen een (concept)bestemmingsplan. Na het verstrijken van de termijn, vulde de burger deze zienswijze aan met nadere argumenten. De vraag was, of het bestuur verplicht is om die – buiten de termijn aangevoerde – argumenten mee te nemen in de besluitvorming over het bestemmingsplan. Ja, zegt de Afdeling:
De termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is geëindigd op 3 december 2009. De bewonersvereniging, [appellant B] en [appellant A] hebben hun zienswijzen binnen deze termijn naar voren gebracht. De aanvullende zienswijze van 4 januari 2010, naar voren gebracht door de bewonersvereniging, is niet binnen de daarvoor geldende termijn van art. 3:16, eerste lid van de Awb ingediend. De aanvullende zienswijze ziet op dezelfde plandelen die de bewonersvereniging in haar tijdig naar voren gebrachte zienswijze heeft bestreden en kan derhalve als een nadere motivering daarvan worden aangemerkt. Er is geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat een zienswijze na afloop van de termijn nader wordt gemotiveerd.

Deze uitspraak verhoudt zich slecht met de eerdergenoemde uitspraak. Daarin overweegt de Afdeling immers dat een inhoudsloze zienswijze buiten de termijn kan worden aangevuld met gronden. In laatstgenoemde uitspraak oordeelt de Afdeling echter dat buiten de termijn aangedragen argumenten kunnen worden toegelaten als die zijn te koppelen aan de in de binnen de termijn ingediende zienswijze bestreden plandelen. Als ik nu – binnen de termijn – een pro forma zienswijze indien, dan heb ik nog helemaal geen plandelen bestreden. Een aanvulling van die zienswijze – buiten de termijn – kan dan dus nooit gekoppeld worden aan een in de eerdere zienswijze bestreden plandeel. Die argumenten moeten derhalve buiten beschouwing blijven, waardoor ik achterblijf met een inhoudsloze zienswijze die – wegens het ontbreken van gronden – niet-ontvankelijk verklaard zal worden. De consequentie daarvan is dan feitelijk dat de Afdeling met deze uitspraak de pro forma zienswijze afschaft.

Is dat de bedoeling? Het lijkt mij niet. Ik heb het vermoeden – maar het is ook niet meer dan dat – dat de Afdeling gronden die zijn aangevoerd om de gebrekkige pro forma zienswijze te herstellen, zal zien als gronden die binnen de termijn zijn aangevoerd. Zodoende kan zij de met deze uitspraak ingezette lijn volhouden zonder de pro forma-figuur af te schaffen.

Desalniettemin: voor de zekerheid zou ik mijn inhoudelijke zienswijze atlijd voor het verstrijken van de termijn indienen, omdat deze uitspraak toch onduidelijkheid laat over de mogelijkheid van het indienen van een pro forma zienswijze. En daarmee is er een risico op niet-ontvankelijkheid bij het indienen van een pro forma zienswijze.

Over de in deze uitspraak ingezette  lijn voor wat betreft de toelaatbaarheid van argumenten die buiten de termijn zijn aangevoerd valt overigens nog wel het nodige op te merken. Wat is een plandeel eigenlijk? Wordt er nu een fuik gecreëerd binnen de uniforme openbare voorbereidingsprocedure? Hoe verhoudt zich dat met de bezwaarprocedure? Over deze vragen wellicht later meer.

{ 5 reacties… read them below or add one }

1 Elf de Leeuw 01/12/2011 om 18:20

Het verschil is evident. Bij een pro-formazienswijze verzoek je om een nieuwe termijn en bij aanvulling van een eerder ingediend inhoudelijke zienswijze niet. Het is overigens ook mogelijk om inhoudelijk verweer te voeren en te verzoeken om een termijn voor nieuwe zienswijzen.

2 JAdB 01/12/2011 om 19:22

Ook de aanvulling van een pro forma zienswijze wordt (doorgaans) echter buiten de termijn van art. 3:16 lid 1 Awb ingediend. In zoverre verschillen beide situaties niet.

3 CW 02/12/2011 om 00:34

Maar moet het bestuursorgaan dan eigenlijk niet analoog aan art. 6:6 Awb een nadere termijn stellen waarbinnen de zienswijze moet worden ingediend en is die nadere termijn dan niet de nieuwe termijn waarop De Leeuw doelt?

4 JADB 02/12/2011 om 10:11

CW: ja, maar die nieuwe termijn is dus strikt genomen wat anders dan de termijn van art. 3:16 Awb. De Afdeling is niet heel erg duidelijk; het lijkt namelijk alsof ze het vereiste stelt dat een aanvulling van de zienswijze moet kunnen worden gekoppeld aan een zienswijze die binnen de termijn van art. 3:16 Awb is ingediend. Zoals ik al aangaf is dat waarschijnlijk niet wat de Afdeling heeft bedoeld te zeggen, en zal ze tijdig aangevulde pro forma zienswijzen ook beschouwen als “binnen de termijn”.

5 a.zecha 02/12/2011 om 18:37

Euphemistisch gesteld kan worden vastgesteld dat het publiek bestuur over het algemeen niet is gecharmeerd van belemmeringen die zij in hun streven op hun weg vinden; en nog minder zijdens burgers die “gezagsdragers voor de voeten lopen”.

Zakelijk gesteld kan worden vastgesteld dat het publiek bestuur pas na tijden (vaak eerder na jaren dan na maanden) van niet-openbare voorbereidingen met hun “plannen” voor de draad komen. In zulke gevallen is het niet meer dan redelijk dat advocaten meer tijd nodig hebben om de bezwaren van / de eventuele ongewenste/nadelige gevolgen voor cliënten vast te stellen en onderbouwen.
De sterke asymmetrische verhouding tussen publiek bestuur en burger kan door de “pro forma” constructie mijns inziens slechts ten dele worden gecorrigeerd.
a.zecha

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: