Promis voor gerechtelijke beleidsmakers. Inleiding tot een vierluik over bedrijfsvoering.

door IvorenToga op 17/09/2013

in Rechtspraak, strafrecht

Post image for Promis voor gerechtelijke beleidsmakers. Inleiding tot een vierluik over bedrijfsvoering.

Inleiding Promis voor gerechtelijk beleid over doorlooptijden

Rechters proberen met de methode Promis hun vonnissen en arresten beter (na de deformalisering van promis: motiveren op maat) te motiveren, daartoe verplicht door hun bestuurders die de rechtspraak overtuigender en transparanter richting de procespartijen en de burgerij proberen te maken. De rechtspraak kent ook ander rechterlijk beleid dat vooral door leidinggevenden is bedacht. Hoe zit het met de motivering van dat beleid? Het is vandaag Prinsjesdag, maar het gerechtelijk beleid is minder eenvoudig te beoordelen dan het kabinetsbeleid. Laat ik eerst uit enkele beleidsstukken putten. Voor de inzichtelijkheid van mijn verhaal heb ik me gericht op de onderwerpen aanhoudingen (punten 1 en 2) en doorlooptijden (punten 3 en 4).

  1. “Het beleid met betrekking tot aanhoudingsverzoeken is er op gericht, in het belang van alle procesdeelnemers, zoveel mogelijk te komen tot (formele) rechtseenheid, een voortvarend verloop van de procesgang en een optimale benutting van de zittingscapaciteit. Lokaal kan de rechtseenheid in ieder geval worden bevorderd door een centrale beoordeling van de aanhoudingsverzoeken. Het protocol geldt met name voor verzoeken tot aanhouding voorafgaande aan de zitting. Voor andere, tijdens de zitting gedane, verzoeken dient het protocol zoveel mogelijk analoog te worden toegepast” (Aanhoudingenprotocol 2006 ).
  2. “Duidelijk moge zijn dat de gerechten het landelijk aanhoudingenprotocol niet uniform hanteren. De beoogde uniformiteit komt hiermee in het geding. Met betrekking tot de centrale beoordeling van de aanhoudingsverzoeken kan worden geconstateerd dat dit in een aantal gevallen wel gebeurt en in andere gevallen niet. De beantwoording van de vraag of hierin een lijn moet worden gehanteerd of dat gerechten hier kun eigen keuze in kunnen maken wordt overgelaten aan het Landelijk Overleg Voorzitters Strafsectoren. Ter bevordering van de rechtseenheid in het afhandelen van aanhoudingsverzoeken kan aan de rechtbanken geadviseerd worden richtlijnen op te stellen op basis waarvan kan worden afgeweken van het aanhoudingenprotocol. Daarnaast kan het LOVS een centraal meldpunt instellen waar afwijkingen van het landelijk aanhoudingenprotocol kunnen worden gemeld” (Monitoring en Borging Programma Strafsector 2006, september 2007, p. 19).
  3. In de jaarverslagen 2005 en 2006 wordt door de Raad voor de rechtspraak geconstateerd dat de doorlooptijden in 2005 zijn toegenomen (bedoeld wordt verslechterd; blz. 24) en over 2006 dat de doorlooptijden gelijk waren als die in 2005 (blz. 27). De “Agenda van de Rechtspraak 2005-2008” is uit hetzelfde hout gesneden: “In de praktijk is veel aandacht van de gerechten uitgegaan naar het wegwerken van voorraden en verkorten van doorlooptijden. Landelijk bestaat het volgende beeld. De meting van doorlooptijden is gesystematiseerd, volledig gemaakt en verbeterd. In het Jaarverslag van de Rechtspraak wordt gerapporteerd over doorlooptijden op basis van een homogene indeling van zaken zodat doorlooptijden (ten opzichte elkaar) betekenis krijgen. Ook worden gegevens over de spreiding van doorlooptijden gepubliceerd op uitdrukkelijk verzoek van de Minister van Justitie en de Tweede Kamer”. Het bleef niet bij deze constateringen. In het door het LOVS 4 april 2008 vastgestelde document “Doorlooptijden strafsectoren rechtbanken/hoven” valt te lezen dat er sprake is van minimumnormen die gehaald moeten worden. Een meervoudige strafzaak dient bij de rechtbank binnen zes maanden te zijn afgehandeld en bij het gerechtshof binnen negen maanden. In het Jaarplan Rechtspraak 2010 vindt enige bijstelling plaats en formuleert de Raad voor de rechtspraak het nieuwe beleid dat 85 % van de MK-strafzaken bij de gerechtshoven binnen 9 maanden moet zijn afgedaan.
  4. Wie de toekomstverkenning in het “Eindrapport Rechtspraak 2015” leest, opgemaakt in september 2007, merkt dat de tijdens het schrijven nog actuele thema’s van achterstanden, aanhoudingen en doorlooptijden in 2015 zouden zijn opgelost en de opstellers van dit futuristische rapport zich uitputten in vergezichten, vergezeld van de aanbeveling dat er een intensieve interne discussie binnen de rechtspraak zou moeten worden gevoerd over de aangesneden thema’s. Welnu, we zijn één jaar van 2015 verwijderd en de problemen van toen zijn niet opgelost maar juist verdiept en daarover vindt geen interne discussie plaats.

De rechtspraak analyseert de problemen van alledag op het vlak van doorlooptijden of aanhoudingen niet goed. Daarmee kunnen de oorzaken ook niet van een waardering worden voorzien en is het ook onmogelijk om reële en geaccepteerde oplossingsrichtingen te schetsen. Van enig debat met de rechterlijke achterban hierover is nauwelijks sprake.

In het rapport Naar redelijke doorlooptijden in de strafrechtsketen uit 2002 werd al gesproken over streeftijden van 6.5 maand als gemiddelde doorlooptijd in MK-strafzaken. Met capactiteitsuitbreiding van de rechterlijke macht zou de gemiddelde doorlooptijd 5 maanden gaan bedragen. De gemiddelde doorlooptijd is anno 2013 veel hoger dan die streefnormen in 2002. Journalisten moet ik regelmatig teleurstellen als ze vragen naar doorlooptijden in strafzaken per gerecht. Die cijfers zijn extern niet bekend. Laat staan dat bekend is welke strafrechter strafzaken (te) lang laat liggen.

Even vrijblijvend zijn de rapportages van bureaus als Deloitte die de pijnpunten in het aanhoudingen- en doorloopbeleid niet of nauwelijks benoemen en gespeend zijn van onderbouwing (Eindrapportage onderzoek gerechtshoven. Opbrengstverhogende en kostenverlagende maatregelen ter verbetering van de financiële positie van de gerechtshoven, 25 november 2010). Nadeel van deze kostbare rapporten is dat zij geen werkelijk inzicht in de stagnatie bij gerechten geven. Goedkoop en snel uitgevoerd, zo beklijft bij mij lezing van deze breiwerkjes..

Verder is spijtig dat uit elk rapport, bijvoorbeeld in de in 2009 onder de titel “Doorlooptijden doorgelicht” verschenen evaluatie van de doorlooptijden in jeugdzaken, blijkt dat de geïnterviewde gerechten menen dat zij in staat zijn een nieuwe werkmethodiek te ontwikkelen die een zonniger toekomst mogelijk maakt. Er is geen onderzoeker of gerechtsbestuurder die na enkele jaren deze mooie voornemens op de weegschaal legt. Enige blik op de feiten biedt het rapport van de Rekenkamer getiteld ‘Prestaties in de strafrechtketen’ (TK 2011-2012, 33173, nr. 2, blz. 21-22. Eenvoudig samengevat: De resultaten blijven achter bij de jaarlijkse streefnormen. Of een blik op het verleden: in het rapport ‘Naar redelijke doorlooptijden in de strafrechtsketen’ uit 2002 werd bijvoorbeeld gesproken over streeftijden van 6.5 maand als gemiddelde doorlooptijd in MK-strafzaken. Met capaciteitsuitbreiding van de rechterlijke macht zou de gemiddelde doorlooptijd 5 maanden gaan bedragen. De gemiddelde doorlooptijd is anno 2013 een veelvoud van die streefnormen in 2002. Wie grondige zelfreflectie van de rechtspraak zoekt op deze cijfers, kan lang zoeken. Elke Bijbelkenner kan vertellen dat de weg naar de hel geplaveid wordt met goede voornemens en dat een boom gekend wordt aan zijn vruchten. Waarom worden deze voornemens niet eens na enkele jaren getoetst, maar wordt vaak opnieuw een niet rollend wiel uitgevonden? Of wordt in het zoveelste rapport van een visitatiecommissie (2010) vastgesteld dat er veel aandacht is voor beheersing en verkorting van de doorlooptijden, dat er veel goede werkwijzen en initiatieven zijn ontwikkeld en dat landelijke kwaliteitsnormen een belangrijke invloed hebben, maar dat er nog landelijke normen ontwikkeld moeten worden die gericht zijn op de beheersing van werkvoorraden en/of achterstanden (p. 30). Dan steekt het Eindrapport verkenningen aanhoudingen binnen de strafsectoren van de hoven (juni 2010) gunstiger af, waar het projectteam een range aan vertragingsfactoren benoemt en praktische voorstellen doet ter versnelling van de afhandeling.

Ik sluit deze vogelvlucht langs het gerechtelijke beleid af. Wie zou denken dat de Raad voor de rechtspraak in 2013 de gerechten en de rechters tegemoet treedt met de veelbelovende nieuwe uitspraak dat de gerechten de rechter meer centraal moeten stellen, vergeet dat in 2010 in Visie op de rechtspraak de Raad de rechter al een regisserende rol toedichtte bij het voortvarend behandelen van de zaak. In 2020 zal volgens de Raad sprake zijn van een snelle, eenvoudige standaardprocedure (blz. 29-30). Ook dit is naïef.

Promis voor het gerechtelijke beleid over doorlooptijden in strafzaken

Waar rechters worden gehouden het bewijs en de straf beter te motiveren zou dit ook moeten gelden voor gerechtelijk beleid. Het ene rapport na het andere wordt geproduceerd, rapporten die de overgrote meerderheid van de 1000 strafrechters niet leest. Waarom eigenlijk niet? Rechters deleten deze arbeidsintensieve rapporten door de door veel rechters ervaren mandarijntaal die meestal gebezigd wordt. Toch is die waardering jammer. Ik zou nu in de lijn met andere moderniteit kunnen pleiten voor eenvoudiger taal van de communicatie-adviseur.

Goed beleid bestaat uit een grondige en genuanceerde analyse waarom het eerdere beleid niet succesvol was. De faaloorzaken moeten in kaart worden gebracht, waarna het bijgestelde beleid wordt gepresenteerd. Rechters moeten daarbij niet naar bestuurders wijzen en bestuurders niet naar rechters. Een doorsnee ziekenhuis zou met deze impasse in de aanbevelingen van een zorgverzekeraar worden afgeserveerd. De door de politiek en het publiek gevraagde en door de Rechtspraak toegezegde transparantie over de trage afdoening van strafzaken kan beter leiden tot publicatie van de doorlooptijden per gerecht. Laten we de individuele rechters en bestuurders nog maar even buiten schot laten, maar de politiek en maatschappij hebben recht op hardere cijfers, een betere onderbouwing van de achterstanden en de oorzaken daarvan en op beter beleid in toetsbare mensentaal.

Goed Promisbeleid bestaat uit feitenmateriaal, oorzaken, vergelijking met andere gerechten, en een normatieve duiding met al dan niet aangepast beleid. De eisen aan bestuurders zouden niet sterk moeten verschillen van de eisen die de bestuurder stelt aan rechters.

Toepassing van de preek

De ruim een meter beleidsrapporten waarin zijdelings of directer over doorlooptijden wordt geschreven stemt nog niet direct hoopvol. Voor mij illustreren de vele beleidsstukken een machteloosheid van bestuurders en rechters om de berechting van verdachten op hoogstaand niveau te versnellen. Ik mis inspanningen om de berechtingscultuur grondig te doordenken. Bestuurders en rechters doen beide integer hun werk, maar samen spelen ze tot op heden te weinig klaar op het vlak van doorlooptijden, ze bewandelen gescheiden wegen. Vanuit economisch perspectief kan verdedigd worden dat sprake is van verspilling van schaarse middelen. Vanuit menselijk en maatschappelijk perspectief is het bedenkelijk dat de vele miljoeneninjecties niet tot sneller en beter werk hebben geleid. Wie empathie ontwikkelt naar de mens van vlees en bloed die slachtoffer van een misdrijf is geworden of naar de verdachte mens die claimt onschuldig te zijn, hij of zij voelt een loodzwaar oordeel van traagheid opwellen als een zaak soms voor de zoveelste keerwordt aangehouden en de vraag naar het daderschap weer voor maanden of nog langer onbeantwoord blijft. Voor de goede orde: ik doel op door rechters vermijdbare aanhoudingen, endogene oorzaken dus, en niet op aanhoudingen omdat bijvoorbeeld de betekening niet deugt of op andere exogene oorzaken

Ik ben een conservatief (geworden), probeer vorenstaande emoties niet toe te laten, ik geloof slechts in kleine veranderingen. Het belang van tijdige rechtspraak is in dit tijdsgewricht echter niet te negeren. Als rechters ‘hun scharrelruimte’ niet benutten (Erik van den Emster, Trema 2011, blz. 95), dan zullen bestuurders topdown verdergaan met hun topdown beleid, zoals dat enkele jaren geleden al ingezet is (zie hierboven de punten 1 en 2). Dan kunnen bestuurders misschien nog beter een tweesnelheden beleid volgen en accepteren dat slechts een deel van de rechters meewerkt aan vlotte doorlooptijden. Maar ook deze denkrichting moet onderbouwd worden en vergt een zekere durf van de leiding om met hun bestuurlijke water voor de dokter te komen in interne gremia en in de op te stellen beleidsdocumenten. Het verbeteren van het interne debat tussen bestuurders en rechters, het eerlijk inzicht geven in individuele verschillen, met gedurfde beslissingsbevoegdheid van sterke bestuurders die eerst de problemen in heldere taal benoemen, zou wel eens kunnen leiden tot betere doorlooptijden maar ook tot meer gezag voor de bestuurders en uiteindelijk tot een geringere kloof met de rechters.

De komende weken plaats ik een vierluik over het voeren van een bedrijf in en van de rechtspraak. Rechtspraak heeft terecht bedrijfsmatige trekken gekregen omdat anders jaarlijks de grote hoeveelheden rechtszaken niet tijdig kunnen worden beslecht. Bedrijfsvoering en rechtspraak horen bij elkaar en zijn van dezelfde lap gescheurd. Rechters zijn beperkt onafhankelijk en de bedrijfsvoering die de rechtspraak faciliteert kan en vermag meer dan thans vaak wordt aangenomen. Via de ingang van de bedrijfsvoering hoop ik aannemelijk te maken dat rechters en bedrijfsvoering elkaar en de burgerij tot zegen kunnen strekken, te beginnen met de afdeling Finance en control. Bedrijfsvoering is geen losgezongen tak van sport in de gerechten, maar vormt uitvoering en bewaking van bestuurlijk beleid dat via de verschillende onderdelen van bedrijfsvoering tot verbeteringen in de rechtspraak kan leiden.

Ter inleiding op deze stukken merk ik nog wel op dat bestuurlijk handelen via kunde pas tot bestuurlijke kunst wordt verheven als de bestuurders zowel strakkere eisen aan rechters en leidinggevenden gaan stellen als maatwerk, discretionaire scharrelruimte voor rechters en hun proeftuinen, mogelijk maken en zelfs helpen slagen. Een nieuw centralisme is funest, zoals is gebleken. Daarom opnieuw: het gaat bij bedrijfsvoering en sturing om meer afstandelijker greep op de rechtspraak die tegelijkertijd ook veel uitvoeringsruimte laat.

Rinus Otte
Hoogleraar rechtspleging RUG en senior raadsheer Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

Deze post is de onderdeel van een reeks bijdragen over de rechtspraak en de organisatie daarvan die tegelijk hier en op de blog IvorenToga.nl verschijnen. Reacties worden gesynchroniseerd.

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: