Prostitutievergunningen, overheidsaansprakelijkheid en het belang van het belanghebbendebegrip

door PWdH op 10/04/2014

in Rechtspraak

Post image for Prostitutievergunningen, overheidsaansprakelijkheid en het belang van het belanghebbendebegrip

Zoals bekend is prostitutie sinds enige tijd gelegaliseerd en kun je dus ‘gewoon’ een exploitatievergunning voor een prostitutiepand aanvragen bij de gemeente. Een gewone branche zal de prostitutie echter nooit worden. Om te voorkomen dat mensenhandelaars, witwassers en andere duistere figuren met de zegen van het gemeentebestuur een bordeel kunnen openen, gaan burgemeesters niet over één nacht ijs. Ze voeren bijvoorbeeld een Bibob-onderzoek uit naar de aanvrager van de vergunning en nemen de aanvraag extra goed onder de loep. Het blijkt een nieuw motortje voor jurisprudentie over overheidsaansprakelijkheid.

Ruim een jaar geleden sprak de Hoge Raad zich uit in een zaak waarin de Amsterdamse burgemeester uiteindelijk weliswaar de gevraagde vergunning had verleend, maar door alle onderzoeken de door de APV gestelde wettelijke beslistermijn had overschreden. Behalve de exploitant meldde ook de verhuurder van het prostitutiepand zich met een schadeclaim, omdat de laatste met de exploitant was overeengekomen het pand te verhuren voor EUR 1.627,50 per week ‘per datum verlening prostitutievergunning’. Bij de rechtbank en het hof kregen exploitant en verhuurder gelijk, maar de Hoge Raad casseerde. Overschrijding van een wettelijke beslistermijn is op zich onvoldoende grond voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad. Daarvoor zijn ‘bijkomende omstandigheden’ nodig en dat er in deze zaak van zulke omstandigheden sprake was, had het hof onvoldoende gemotiveerd.

Over deze leer-Smits-achtige maatstaf van de Hoge Raad en ook zijn oordeel over het causaal verband in deze zaak (waarbij hij teruggrijpt op de leer-Demogue-Besier, ook wel bekend als leer van het hypothetisch rechtmatig alternatief) valt nog veel meer te zeggen. Maar waar het nu om gaat, is dat de Hoge Raad zich ook nog uitliet over de vraag of het voor eventuele overheidsaansprakelijkheid uitmaakte dat de verhuurder geen belanghebbende in bestuursrechtelijke zin was (anders dan de exploitant als aanvrager van de vergunning). Hij beantwoordde deze vraag ontkennend. Het feit dat de verhuurder zelf geen belanghebbende was bij de aanvraag van een exploitatievergunning stond er niet aan in de weg dat de gemeente (ook) jegens hem aansprakelijk kon zijn voor de schade, die hij stelde te hebben geleden als gevolg van de termijnoverschrijding. Mits de betrokkenheid van diens belang bij de aanvraag voor het bestuursorgaan voldoende kenbaar was (r.o. 3.11):

Anders dan deze klachten tot uitgangspunt nemen, is voor aansprakelijkheid jegens een benadeelde op grond van de hiervoor in 3.3 vermelde maatstaf bij overschrijding van een (wettelijke) beslistermijn, niet vereist dat de benadeelde belanghebbende is in de zin van de Awb. Denkbaar is immers dat de belangen van bepaalde “derden”, kenbaar voor het bestuursorgaan, in zodanige mate betrokken zijn bij een tijdige beslissing, dat het bestuursorgaan ook jegens deze derden – afhankelijk van de verdere omstandigheden van het geval – in strijd kan handelen met de in het maatschappelijk verkeer in acht te nemen zorgvuldigheid door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen.

Twee weken geleden daarentegen oordeelde de Hoge Raad in een andere, eveneens Amsterdamse zaak, dat het feit dat de verhuurder – die ook weer had afgesproken dat de huur inging zodra de vergunning was verleend – geen belanghebbende was bij de aanvraag van een exploitatievergunning juist wél in de weg stond aan overheidsaansprakelijkheid ter zake van een prostitutievergunning. In deze zaak had de burgemeester de gevraagde exploitatievergunning aanvankelijk geweigerd. Hij vreesde dat de aanvrager in de praktijk niet degene zou zijn die de betreffende prostitutiepanden zou exploiteren of althans daarvan zou profiteren, mede gezien diens financiële afhankelijkheid van de verhuurder (het ging hier om huren van EUR 9.500 en EUR 7.500 per maand). De exploitant ging, als aanvrager en dus belanghebbende, in bezwaar en in beroep en met succes. De bestuursrechter vernietigde de beslissing op bezwaar, omdat deze in strijd met artikel 7:12 lid 1 Awb onvoldoende gemotiveerd was. De burgemeester had onvoldoende onderbouwd dat de feitelijke exploitatiesituatie zou afwijken van de situatie zoals in de aanvraag beschreven. Tot een betere onderbouwing achtte hij zich blijkbaar niet in staat, want nadien verleende hij de vergunning alsnog.

Vervolgens meldde zich bij de burgerlijke rechter (alleen) de verhuurder met een vordering tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad wegens het vernietigde besluit. Op grond van de zogeheten ‘omgekeerde’ leer van de formele rechtskracht stond met die vernietiging in principe vast dat het bestuursorgaan of beter gezegd de gemeente toerekenbaar onrechtmatig had gehandeld door het vernietigde besluit te nemen. Daarmee was de gemeente echter nog niet aansprakelijk uit onrechtmatige daad, omdat nog aan de vereisten van schade, causaal verband en relativiteit moet worden getoetst. De gemeente beriep zich er in elk geval op dat aan dat laatste vereiste niet was voldaan. Zodoende moest de Hoge Raad zich uitspreken over de privaatrechtelijke relativiteit (in de zin van art. 6:163 BW) van een Awb-norm op grond waarvan de bestuursrechter een besluit heeft vernietigd. Dat is zo ver ik weet niet eerder gebeurd. Aannemende dat de verhuurder geen belanghebbende was – onduidelijk was of het hof daarvan uit was gegaan – oordeelde de Hoge Raad over de relativiteit van de motiveringsplicht van artikel 7:12 lid 1 Awb (r.o. 3.6):

Deze motiveringsplicht strekt ertoe, met name ingeval de bezwaren ongegrond worden verklaard, dat degene die tegen het besluit bezwaar heeft gemaakt en eventuele andere belanghebbenden uit de beslissing kunnen opmaken waarom aan de aangevoerde bezwaren niet is tegemoetgekomen.
Dat is onder meer van belang voor de beantwoording van de vraag of een vervolgprocedure met kans op succes gevoerd kan worden. (vgl. Parl. Gesch. Awb I, blz. 351) Hoewel de gehoudenheid om een besluit toereikend te motiveren mede kwaliteitsbevordering en -bewaking tot doel heeft, strekt zij niet tot bescherming van vermogensbelangen van personen die niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Awb.

Het door de bestuursrechter vernietigde besluit is dus niet onrechtmatig jegens de verhuurder – aangenomen dat deze geen belanghebbende is – omdat de met de beslissing op bezwaar geschonden wettelijke motiveringsplicht niet strekt tot bescherming van de (vermogensbelangen van de) benadeelde niet-belanghebbende. De Hoge Raad voegde daar voor alle duidelijkheid nog aan toe dat dat ‘ook niet’ zo is in de omstandigheden van het geval, waarnaar het hof verwees, waaronder de omstandigheid dat de gemeente met de belangen van de verhuurder bekend was, omdat deze de gemeente al in een vroeg stadium aansprakelijk stelde (r.o. 3.7):

Bij het uitgangspunt dat [verweerster] geen belanghebbende in de zin van de Awb was, is het door [betrokkene] bestreden besluit dat is vernietigd op de grond dat het niet overeenkomstig art. 7:12 lid 1 Awb is gemotiveerd, anders dan het hof heeft overwogen, niet onrechtmatig  jegens [verweerster], ook niet in de door het hof in rov. 3.4-3.5 genoemde omstandigheden (zie hiervoor in 3.3.3-3.3.4). In de verhouding tot [verweerster] is ter zake van de schending van art. 7:12 lid 1 Awb dus niet voldaan aan het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW.

Waar de Hoge Raad in de zaak van de overschrijding van de wettelijke beslistermijn uit 2013 de deur naar schadevergoeding voor de verhuurder van een prostitutiepand als benadeelde niet-belanghebbende dus openlaat, gooit hij die in de zaak van vorige week in het slot. Al laat hij wel een klein, correctie-Langemeijer-achtig achterdeurtje open: aansprakelijkheid wegens de schending van een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm blijft mogelijk (r.o. 3.7), maar dan gaat het dus om schending van een andere norm dan de motiveringsplicht.

Het uiteenlopend belang van het belanghebbendebegrip in beide zaken van overheidsaansprakelijkheid ter zake van een prostitutievergunning laat zich verklaren doordat het gaat om uiteenlopende normen – beslistermijn en motiveringsplicht – met elk hun eigen relativiteit. Het gaat bovendien om uiteenlopende typen overheidsaansprakelijkheid uit onrechtmatige daad: voor feitelijk handelen in strijd met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm (via de overschrijding van de wettelijke beslistermijn) en voor een door de bestuursrechter vernietigd besluit wegens strijd met de motiveringsplicht van artikel 7:12 lid 1 Awb (via de omgekeerde leer van de formele rechtskracht). De ietwat merkwaardige consequentie, los van al deze techniek, is alleen dat in prostitutievergunningszaken de verhuurder dus wel kan ‘profiteren’ van overheidsaansprakelijkheid bij een te laat beslissende burgemeester en niet bij een onvoldoende motiverende weigerende burgemeester. Terwijl de belangen van de verhuurder in beide zaken bij de vergunningverlening zijn betrokken (via de huurovereenkomst) en dit kenbaar was voor het bestuursorgaan. Hoeveel verschil het in de praktijk allemaal echt maakt, is echter te bezien, want in beide zaken moet nog blijken hoeveel schade er uiteindelijk, na toetsing aan alle vereisten van de onrechtmatige daad, daadwerkelijk valt te verhalen.

{ 2 reacties… read them below or add one }

1 JADB 10/04/2014 om 11:56

Ik ben geen civilist, dus het onderstaande is met slag om de arm:

Voor verhuurders en huurders kan een oplossing zijn om de verplichting tot betaling van huurpenningen per direct in te laten gaan, maar de opeisbaarheid daarvan afhankelijk te stellen van het verlenen de vereiste vergunningen. Wordt er terecht geweigerd, dan is de huurder er niet armer op geworden. Wordt er op tijd verleend, dan is er geen probleem. Wordt er ten onrechte niet (tijdig) verleend en komt dat in rechte vast te staan, dan kan de huurder een schadevergoedingsprocedure starten en met de opbrengst daarvan alsnog de verschuldigd geworden huurpenningen betalen, zodat de verhuurder dan niet zelf zijn gederfde inkomsten hoeft te vorderen.

2 DodH 07/04/2015 om 17:15

De laatstgenoemde zaak (met huren van EUR 9.500 en EUR 7.500 per maand) is geschikt bij het Hof Den Haag. Er zal dus (helaas) geen antwoord komen op de vraag of de gemeente i.c. jegens de verhuurder een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm had geschonden.

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: