Raad van State 2.0

door LD op 23/04/2010

in Bestuursrecht, Grondrechten, Rechtspraak

Post image for Raad van State 2.0

Afgelopen dinsdag nam de Eerste Kamer met algemene stemmen wetsvoorstel 30585 tot herstructurering van de Raad van State aan. Het algemene gevoelen bij de Senatoren was dat het wetsvoorstel niet denderend in elkaar stak, maar toch als een verbetering tot opzichte van de huidige wettelijke regeling moet worden gezien. Het debat en vooral de aangenomen moties maakten echter duidelijk dat de Eerste Kamer de nu goedgekeurde herstructurering niet als een eindstation wenst te beschouwen. Een verdere reorganisatie van de gerechtelijke organisatie moet beslist overwogen worden. Daarbij moeten ‘institutionele aanpassingen’ niet geschuwd worden, ook al wenst de regering blijkens een brief liever te gaan werken met zaken als ‘grote kamers’ en een ‘rechtseenheidkamer’ bij de drie gespecialiseerde hoger beroepsrechters (Afdeling bestuursrechtspraak, Centrale Raad van Beroep en College van Beroep voor het bedrijfsleven) dan een verdere integratie van de bestuursrechtspraak in de gewone rechterlijke macht te bevorderen.

Wat gaat er precies veranderen? In de eerste plaats wordt eindelijk gebruik gemaakt van de mogelijkheid die artikel 73 Grondwet al sinds jaar en dag biedt, te weten de instelling van een aparte Afdeling advisering (artikel 16a e.v. in het wetsvoorstel). Onder vigeur van de huidige Wet op de Raad van State wordt advies over voorstellen van wet, ontwerpen van  algemene maatregelen van bestuur en voorstellen tot goedkeuring of opzegging van verdragen nog gegeven door de zogenaamde ‘volle’ Raad, bestaande uit de Koning, de vice-president en ten hoogste 28 staatsraden (momenteel overigens 18, inclusief 2 die alleen staatsraad van het Koninkrijk zijn). Staatsraden in bijzondere dienst (ca. 40) maken er geen deel van uit. In de nieuwe structuur houdt een kleiner aantal personen zich met advisering bezig binnen een aparte afdeling. De rechtsprekende taak van de Raad van State blijft behouden binnen de Afdeling bestuursrechtspraak. Voortaan fungeren dus een Afdeling advisering en een Afdeling bestuursrechtspraak naast elkaar. Tussen beide Afdelingen staan echter geen ‘Chinese walls’. Het blijft mogelijk dat personen een dubbele benoeming hebben en zowel met rechtspraak als met advisering zijn belast. Zoals we weten uit de EHRM-uitspraken Procola en Kleyn kan dat onder omstandigheden een schending van artikel 6 EVRM opleveren, namelijk wanneer in ‘the same case’ en met betrekking tot ‘the same decision’ zowel advisering als rechtspraak worden uitgeoefend. In zo’n situatie kan twijfel bestaan over de objectieve onpartijdigheid van de rechter. En die twijfel is, ‘however slight its justification’, volgens het Straatsburgse hof al voldoende om strijd met artikel 6 EVRM aan te nemen.

In de huidige Wet op de Raad van State zijn alle staatsraden (dus leden van de volle Raad) automatisch tevens lid van de Afdeling bestuursrechtspraak. De nieuwe wet introduceert allereerst een nieuwe, ietwat ingewikkelde terminologie (die overigens pas bij nota van wijziging werd toegevoegd). Voortaan kent de Raad van State leden, staatsraden en staatsraden in bijzondere dienst. Er zijn ten hoogste tien leden (artikel 1) die ofwel in de Afdeling advisering, ofwel in de Afdeling bestuursrechtspraak, ofwel in beide Afdelingen worden benoemd (artikel 2, derde lid). Het aantal leden dat in beide afdelingen wordt benoemd, bedraagt volgens de wet ten hoogste tien, maar aangezien er ten hoogste tien leden zijn, kunnen in theorie dus alle leden met zowel advisering als rechtspraak worden belast, al heeft de Minister van Justitie tijdens het debat in de Eerste Kamer nog eens benadrukt dat dat niet de bedoeling is: “Het is echt bedoeld als een maximum en daarmee ligt het in de rede om niet te proberen dat tiental voortdurend vol te maken.” Het aantal staatsraden is niet gemaximeerd (artikel 8). Afgaande op de wettekst kunnen ook zij in een van beide, of in beide afdelingen worden benoemd (wederom tot een aantal van ten hoogste tien). In theorie blijft dus de mogelijkheid bestaan tot een aanzienlijk aantal dubbelbenoemingen te komen. Om Procola-gevallen te voorkomen wordt wel expliciet vastgelegd dat een lid van de Afdeling bestuursrechtspraak dat betrokken is geweest bij de totstandkoming van een advies van de Raad niet deelneemt aan de behandeling van een geschil over een rechtsvraag waarop dat advies betrekking had (artikel 42, vierde lid). Niettemin vroegen diverse Kamerleden, zowel in de Tweede Kamer als de Senaat, zich af waarom niet een strikte scheiding tussen advisering en rechtspraak is gemaakt. In de Kleyn-uitspraak was weliswaar geen schending van artikel 6 EVRM geconstateerd, maar het Hof had wel een soort waarschuwing richting Nederland doen uitgaan: “The Court is not as confident as the government was in its statement during the parliamentary budget discussions in 2000 that these arrangements are such as to ensure that in all appeals coming before it the Administrative Jurisdiction Division constitutes an “impartial tribunal” for the purposes of Article 6 § 1 of the Convention.”

Het simpele antwoord op de vraag waarom de advisering en de rechtspraak niet strikt gescheiden worden is: kruisbestuiving. De regering heeft dat verschrikkelijke woord in de parlementaire stukken en debatten zo vaak gebruikt dat menig volksvertegenwoordiger er allergisch van werd (in welk geval de regering meestal overschakelde op het al even verschrikkelijke ‘wederzijdse bevruchting’). De gedachte, die waarschijnlijk vooral bij de Raad van State zelf leeft, is dat het werk als wetgevingsadviseur een positief effect heeft op het werk als rechter, en vice-versa. Het is geen compleet onzinnig argument, maar toch ook niet heel overtuigend. De Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven fungeren uitstekend als bestuursrechter zonder dat zij bij advisering over wetsvoorstellen of AMvB’s betrokken zijn. Voor rechtbanken en gerechtshoven geldt hetzelfde, en de adviesfunctie van de Hoge Raad stelt in de praktijk niet veel voor. In de Tweede Kamer leek er aanvankelijk een meerderheid te zijn voor een amendement-De Wit (SP) dat een strikte scheiding tussen de afdelingen wenste aan te brengen: een lid of staatsraad kan maar in één afdeling worden benoemd. Uiteindelijk sneuvelde het amendement echter als gevolg van gebrek aan steun van de (toen nog) coalitiefracties. Een teleurgestelde SP-senator wees de beschuldigende vinger vooral in de richting van de PvdA: “Wat Ton Heerts op die merkwaardige dag bezielde om een draai van 180° op dit onderwerp te maken, weten wij nog steeds niet. Was het een soort pinksterachtige verlichting of gewoon een directief uit het Torentje dat hem en zijn fractie aan de overkant deed omgaan en hem alsnog deed instemmen met iets waartegen de PvdA volgens mij sinds mensenheugenis gepleit heeft?” Een echt antwoord op de vraag kwam er – uiteraard – niet.

Wat de afdelingen gaan doen is duidelijk. Maar wat zijn nu precies de taken van de Raad zelf, in de stukken meestal aangeduid met de nogal schimmige benaming ‘grondwettelijke Raad’? De wet zelf is er vrij duidelijk over: de Raad is belast met de taken die de artikelen 35 en 38 van de Grondwet hem opdragen (artikel 7a). Dus: de Raad geeft advies over het buiten staat verklaren van de Koning en kan in zeer uitzonderlijke gevallen in het koninklijk gezag voorzien. Omdat zich onder de leden van de Raad ook rechters kunnen bevinden (al dan niet als gevolg van een dubbelbenoeming), kan het in het laatste geval voorkomen dat rechters mede de wetgevende en uitvoerende macht uitoefenen. Met name de VVD-fractie maakte daar tijdens de behandeling in de Eerste Kamer nogal een punt van. Minister Hirsch Ballin verweerde zich met de mededeling dat (een voorloper van) artikel 38 voor het laatst toepassing had gevonden in 1890, dat de Raad waarschijnlijk slechts enkele etmalen het koninklijk gezag zou uitoefenen en dat onder de huidige Wet op de Raad van State in principe alle maximaal 28 staatsraden tevens rechter zijn en dus in het geval van artikel 38 koninklijk gezag uitoefenen. Wat dat betreft is de nieuwe regeling dus juist een flinke verbetering, aldus de minister. Inderdaad kunnen de genoemde bezwaren van de VVD-fractie wel behoorlijk gerelativeerd worden, maar merkwaardiger is dat de regering in de parlementaire stukken ook niet in de wet verankerde taken voor de grondwettelijke Raad ziet. Zij stelt bijvoorbeeld:

“Constitutionele kwesties (krijgen) in de huidige structuur van de Raad, anders dan in afzonderlijke adviezen en uitspraken, maar moeilijk de aandacht die ze verdienen vanwege de druk die het werk van alledag uitoefent. De Raad verwacht deze taak meer adequaat ter hand te kunnen nemen door deze te beleggen bij de grondwettelijke Raad, die deze taak overigens niet los van de leden van de beide Afdelingen zal vervullen: door het lidmaatschap van commissies en het werken in projecten zullen leden van de beide Afdelingen betrokken worden in deze ontwikkeling en hun inbreng hebben. De voorgestelde opzet van het college maakt het echter mogelijk om deze taak op initiatief en onder coördinatie van de constitutionele Raad ‘raadbreed’ ter hand te nemen. Wij juichen dit toe omdat wij de grotere aandacht die de Raad aldus wil geven aan de betekenis van de Grondwet en de fundamentele waarden van onze democratische rechtsstaat, van groot belang achten.”

De mistmachine draait hier op volle toeren. Wat gaat er naast ‘afzonderlijke adviezen en uitspraken’ allemaal gebeuren? Is het toeval dat ‘grondwettelijke Raad’ – en in dit citaat zelfs ‘constitutionele Raad’ in het Frans ‘Conseil Constitutionnel’ wordt? Heeft de regering er een argument tegen het voorstel-Halsema bij? In de Eerste Kamer werd in elk geval duidelijk de link met constitutionele toetsing door een rechter gelegd. Veel helderheid kon de minister niet scheppen, dus dit is een onderdeel van de nieuwe wet dat kritisch in de gaten moet worden gehouden. Te meer daar uit artikel 75 van de Grondwet kan worden afgeleid dat de taken van de Raad en zijn afdelingen in de wet dienen te zijn vastgelegd.

Tot slot brengt de nieuwe Wet op de Raad van State nog twee wijzigingen die niet onvermeld mogen blijven. Ten eerste kunnen voortaan de Tweede en de Eerste Kamer de Afdeling advisering om voorlichting vragen in aangelegenheden van wetgeving en bestuur (artikel 21a). Onder de huidige Wet op de Raad van State (artikel 18) kunnen alleen ministers dat. De Raad van State wordt met deze wijziging nog meer een adviseur van de regering én van het parlement. Het verschil tussen ‘voorlichting’ en ‘advies’ is in de praktijk klein: in het eerste geval volgt geen dictum, in het tweede geval wel. Zoals de Minister van Binnenlandse Zaken terecht opmerkte: “Iedereen die voorlichting leest, weet hoe laat het is.”

Ten slotte is het de bedoeling dat onder de nieuwe wet benoemingen in de Raad van State transparanter worden. Er moet minder sprake zijn van de facto coöptatie en politieke benoemingen. Met name de woordvoerder van de SP klaagde daarover in het debat in de Eerste Kamer. Niet geheel verwonderlijk, want er zit geen enkele staatsraad met een SP-achtergrond in de huidige Raad van State. Gekscherend haalde de SP-woordvoerder voormalig Minister van Binnenlandse Zaken (en nu senator) Klaas de Vries aan, die in de pers een boekje open had gedaan “over hoe gefrustreerd hij was dat hij een briefje kreeg van de dorpsoudste van de Raad van State wie er werd benoemd, en dan moest hij dat tekenen”. Over politieke benoemingen was hij ook duidelijk: “Ik heb al bij interventie gezegd dat je mij dus nooit in de Raad van State zal zien, gewoon omdat ik ooit een verkeerde keuze heb gemaakt en niet omdat ik het bij slechts een kandidaatsdiploma rechten heb gelaten. Dat laatste is geen probleem, hoewel ik daar een probleem in zou kunnen zien, want Wim Deetman heeft het ook nooit tot een meestersbul geschopt. Maar ik ben van de verkeerde partij.” Het voorgaande klinkt allemaal wat dramatisch, maar klaarblijkelijk zag ook de regering wel de noodzaak van een transparantere benoemingsprocedure. Vacatures voor zowel leden als staatsraden (zie hierboven) dienen voortaan in de Staatscourant te worden gepubliceerd onder opgave van het profiel van de kandidaat die men zoekt. Verder voert de Tweede Kamer tenminste eenmaal per jaar overleg met de vice-president van de Raad van State over de vacatures. Een amendement-Griffith wilde de Tweede Kamer – conform de regeling voor benoemingen in de Hoge Raad van artikel 118 Grondwet – een formeel voordrachtsrecht geven voor benoemingen in de Afdeling bestuursrechtspraak, maar dit amendement kreeg alleen steun van de fractie van de VVD en het lid Verdonk.

Wanneer de nieuwe Wet op de Raad van State precies in werking treedt, is nog niet bekend. 1 juli 2010 ligt echter gezien de vaste verandermomenten die de regering tegenwoordig aanhoudt het meest voor de hand. De conclusie dat een fantastische nieuwe wet tot stand gebracht is, zou teveel eer zijn. Aan de andere kant zijn er zeker verbeteringen zichtbaar. Een strikte scheiding tussen advisering en rechtspraak zal voorlopig nog wel een brug te ver blijken, evenals het weghalen van bestuursrechtspraak bij de Raad van State. Daarvoor zal toch echt een veroordeling in Straatsburg nodig zijn.

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

{ 2 trackbacks }

Vorige post:

Volgende post: