Raad van State gaat om, maar maakt het wel moeilijk

door JAdB op 01/11/2011

in Bestuursrecht, Rechtspraak

Het was al voorspeld: ook de Raad van State gaat ervan uit dat het ontbreken van een rechtsmiddelenclausule “in beginsel” leidt tot verschoonbaarheid van eventuele termijnoverschrijdingen (ABRvS 21 september 2011, AB 2011/299). Ik zal zometeen mijn kritiek op deze – op zichzelf welkome – uitspraak spuien. Eerst even een korte introductie.

Tegen de meeste besluiten staan de mogelijkheid van bezwaar en/of beroep open. Het bestuursorgaan dat het besluit neemt, moet deze mogelijkheden, op grond van art. 3:45 Awb, vermelden in het besluit (de zogeheten “rechtsmiddelenclausule”). Ook moet worden aangegeven binnen welke termijn dat bezwaar of beroep moet worden ingesteld. Dat is van belang, omdat een te laat ingesteld bezwaar of beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard.  Het bestuur heeft dus de taak om de burger erop te wijzen dat hij het besluit nog kan aanvechten en binnen welk tijdsbestek dat moet.

Als een rechtsmiddelenclausule ontbreekt, en de burger stelt te laat bezwaar of beroep in, ligt het voor de hand om aan te nemen dat deze termijnoverschrijding “verschoonbaar” is, zodat een niet-ontvankelijkverklaring achterwege moet blijven. De bestuursrechter volgde deze redenering echter lange tijd niet. Alleen onder bijzondere omstandigheden kon het ontbreken van een rechtsmiddelenclausule leiden tot verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding.

Daar is nu verandering in gekomen. De hoogste bestuursrechters gaan er nu van uit dat het ontbreken van een rechtsmiddelenclausule in beginsel tot termijnoverschrijding leidt. De Hoge Raad en de Centrale Raad van Beroep gingen de Afdeling in deze wijziging van de jurisprudentiële lijn voor (HR 19 maart 2010, LJN BL7954 en CRvB 23 juni 2011, LJN BR0151) . De Afdeling volgt die lijn nu dus, door in bovengenoemde uitspraak te overwegen:

De Afdeling is thans, gelet op het belang van de rechtseenheid in het bestuursrecht, in aansluiting op de rechtspraak van de Hoge Raad (…), de Centrale Raad van Beroep (…) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (…), van oordeel dat het ontbreken van een rechtsmiddelverwijzing bij een besluit of uitspraak in beginsel leidt tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, mits de belanghebbende daarop een beroep doet, stellende dat de termijnoverschrijding daarvan het gevolg is. Dit beginsel lijdt uitzondering indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de belanghebbende tijdig wist dat hij binnen een bepaalde termijn bezwaar moest maken dan wel beroep of hoger beroep moest instellen. Van bekendheid met de termijn kan in ieder geval worden uitgegaan indien de belanghebbende voor afloop van de termijn reeds werd bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener. Bij een professionele rechtsbijstandverlener mag kennis omtrent het in te stellen rechtsmiddel en de daarvoor geldende termijn immers worden verondersteld en diens kennis kan in dit verband aan de belanghebbende worden toegerekend. Ook bij ideële en andere organisaties die regelmatig plegen te procederen, mag die kennis worden verondersteld alsook bij burgers die regelmatig procederen. Voor het aannemen van verschoonbaarheid kan evenwel, ook indien de belanghebbende bijstand heeft van een professionele rechtsbijstandverlener, aanleiding bestaan indien gerede twijfel mogelijk is omtrent het besluitkarakter van het door het bestuursorgaan aan die belanghebbende toegezonden stuk.

Deze uitspraak juich ik toe:  natuurlijk wordt de burger geacht de wet te kennen, maar art. 3:45 Awb is nu eenmaal ingevoerd om de onwetendheid van de burger over toepasselijke procedures op te heffen. Als het bestuur een burger ten onrechte in die onwetendheid laat, mag de burger dat niet worden aangerekend.

Toch heb ik ook kritiek.

In de eerste plaats vindt ik de overweging van de Afdeling dat zij omgaat vanwege het belang van de rechtseenheid wat wrang overkomen, alsof ze zegt: “eigenlijk willen we niet, maar het moet maar”. Er zijn genoeg goede redenen te bedenken om de nieuwe jurisprudentiële lijn te kiezen. Ik vind het raar om dan alleen maar de rechtseenheid te noemen. Daarmee lijkt de Afdeling in zekere zin ook haar eigen onafhankelijke positie te miskennen.

In de tweede plaats vraag ik me af of de uitzonderingen op de nieuwe regel die de Afdeling invoert (“bij ontbreken rechtsmiddelenclausule in beginsel verschoonbaar”) de boel niet nodeloos ingewikkeld maken. Zodra een deskundige in het spel is, is de termijnoverschrijding niet verschoonbaar. Maar wanneer is sprake van voldoende deskundigheid? Wanneer moet een burger of belangenorganisatie voldoende bekend worden geacht met het bestuursprocesrecht? Wanneer procedeert hij daar regelmatig genoeg voor? Het voldoen aan de verplichting om een rechtsmiddelenclausule te vermelden is zo eenvoudig, dat ik mij afvraag of het niet beter is om de risico’s van het nalaten om aan deze verplichting te voldoen volledig voor rekening van het bestuur te laten komen. Het bestuur wordt hier toch weer tegen zichzelf in bescherming genomen. Ik onderken uiteraard het probleem hierbij dat dat derdenbelanghebbenden (bijvoorbeeld de houder van een vergunning waar geen rechtsmiddelenclausule onder staat) door de door mij genoemde “eenvoudige” lijn ook gedupeerd worden. Maar misschien is dat een verlies dat we maar moeten nemen om dit soort eenvoudige verplichtingen bij het bestuur in te scherpen. 

Hierbij komt nog dat deze uitzondering weer een nieuwe uitzondering noodzakelijk maakt:  de situatie waarin niet zeker is of een bepaald stuk een besluit is of niet. In dat geval is onzeker of er rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Terecht overweegt de Afdeling dat in het geval waarin zelfs deskundigen van mening kunnen verschillen over de vraag of bezwaar of beroep kan worden aangewend (en dus of zo’n rechtsmiddelenclausule nodig is), er sprake is van verschoonbaarheid, zelfs als een deskundige betrokken is bij de zaak. Dit maakt de nieuwe lijn er natuurlijk niet eenvoudiger op. Wanneer kun je “gerede twijfel” hebben over het besluitkarakter van een bepaald stuk?

Volgens de memorie van toelichting bij de Algemene wet bestuursrecht is subjectieve rechtsbescherming een van de belangrijkste doelen van het bestuursproces. Aan de oude jurisprudentiële lijn lag dat doel duidelijk niet ten grondslag. We schuiven de goede kant op, maar je kunt je afvragen of de Afdeling ver genoeg gaat en of het niet eenvoudiger kan. Ook dat laatste komt de rechtsbescherming ten goede.

{ 6 reacties… read them below or add one }

1 Martin Holterman 01/11/2011 om 12:44

Re: kritiekpunt 1: Me dunkt dat een hoogste rechter, zoals de RvS, in principe haar eigen precedenten nauwkeurig moet volgen. “Om gaan” moet zo veel mogelijk vermeden worden, en als het toch gebeurt moet het zo uitgebreid mogelijk gemotiveerd worden. De enkele constatering dat de oorspronkelijke regel bij nader inzien onjuist was volstaat daarvoor wat mij betreft niet. Maar de nadere overweging dat verschillen van mening tussen de vier hoogste bestuursrechters zoveel mogelijk vermeden moeten worden kan wel genoeg zijn om de beslissing om “om te gaan” te motiveren.

2 Marco Knol 03/11/2011 om 02:40

Ik vraag mij dan vooral weer af hoe lang een eventuele overschrijding mag zijn. Een paar dagen? Maar had je dan niet pro-forma beroep kunnen instellen? Of moet ik eerder denken in termen van maanden en jaren? Dat lijkt me de rechtszekerheid niet bepaald ten goede komen.
Ik wil dus wel pleiten voor een fatele maximumtermijn. Een half jaar c.q. 6 maanden zou meer dan genoeg moeten zijn om te bedenken wat je nu wil als rechtzoekende en om je te oriënteren.

3 Martin Holterman 03/11/2011 om 08:44

@Marco: Extrapolerend uit andere rechtsgebieden zou ik zeggen dat de termijn weer begint te lopen op het moment dat de burger weet of zou moeten weten dat hij X weken de tijd heeft om bezwaar aan te tekenen. Dat is nog steeds niet heel erg precies, maar het betekent dat het bestuur op dit punt maar zelden zal winnen.

4 JADB 03/11/2011 om 10:52

@ Marco: Eens met Martin Holterman; meestal zal de burger twee weken de tijd hebben om rechtsmiddelen aan te wenden nadat hij bekend is geworden met het feit dat hij die rechtsmiddelen kón aanwenden. Zoals Holterman terecht opmerkt zal het moeilijk zijn om dat precieze moment vast te stellen. Denkbaar is ook dat een bezwaar of beroep dan toch niet-ontvankelijk wordt verklaard indien het onredelijk laat wordt ingediend, zoals je ook wel ziet bij beroepen wegens niet-tijdig beslissen.

5 Steven Bakker 14/11/2011 om 15:37

@ Martin Holterman: Ik ben het eens met de stelling dat een hoogste rechter in principe zijn precedenten nauwkeurig moet volgen. Als ik het goed begrijp heb jij het standpunt dat niet van precedenten dient te worden afgeweken op basis van de enkele constatering dat de oorspronkelijke regel bij nader inzien onjuist is. Dit standpunt kan ik niet volgen. Een rechter spreekt immers recht. Geen onrecht. Het mag niet zo zijn dat het volgen van jurisprudentie leidt tot onrechtvaardigheid.

6 francesca 31/08/2012 om 10:47

Weet iemand dan ook toevallig of de ABRvS accepteert dat je in appel gaat als er in de uitspraak van de rechtbank een onjuiste rechtsmiddelenclausule staat die ten onrechte stelt dat appel mogelijk is (terwijl er een appelverbod geldt)?

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: