Relativiteit in het bestuursrecht

door PWdH op 24/01/2011

in Bestuursrecht, Rechtspraak

Post image for Relativiteit in het bestuursrecht

Vorige week gaf de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State voor het eerst toepassing aan het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste van artikel 1.9 van de Crisis en herstelwet. Dit artikel luidt:

De administratieve rechter vernietigt een besluit niet op de grond, dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Als bekend beoogt de wetgever met de Crisis en herstelwet een aantal categoriaal (bijlage I) en afzonderlijk aangewezen projecten (bijlage II) sneller tot stand te brengen door de beroepsmogelijkheden te beperken. Een van de methoden daartoe – naast het onder de duim houden van lagere overheden – is de introductie van het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste. Zie ook de posts van prof. Van Ettekoven eerder op dit blog.

In deze zaak komen omwonenden op tegen een bestemmingsplan ten behoeve van een nieuwe woonwijk van ongeveer 740 woningen in de gemeente Brummen. Appellant e.a. voeren achtereenvolgens aan dat er geen of minder behoefte aan nieuwe woningen bestaat; dat er geen rekening is gehouden met milieuzonering; dat in het gebied de gewone dwergvleermuis, de laatvlieger, de rosse vleermuis en de watervleermuis ‘in kleine aantallen’ zijn gesignaleerd; dat het bestemmingsplan te ‘globaal’ is; dat de raad onvoldoende onafhankelijk was omdat zij zich financieel zou hebben klemgezet met een ‘bouwclaimovereenkomst’; dat het plan lichthinder veroorzaakt; dat, ten slotte, een groenstrook ontbreekt.

De Afdeling gaat zo te werk dat zij eerst de merites van deze beroepsgronden beoordeelt en vervolgens, wanneer een beroepsgrond slaagt, (ambtshalve) artikel 1.9 Chw toepast en nagaat of de ingeroepen norm eventueel niet strekt tot bescherming van de belangen van appellant (r.o. 2.9).

Alleen het beroep op de milieuzonering ten aanzien van het bedrijf Cray Valley blijkt te slagen, omdat de raad niet kan toelichten om wat voor bedrijf het hier precies gaat en waarom wordt afgeweken van de (indicatieve) afstandsnormen, opgesteld door de VNG. Dit onderdeel van het besluit is aldus niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid (r.o. 2.4.2). De Afdeling past vervolgens het relativiteitsvereiste eerst toe op de norm van artikel 3.1 lid 1 Wro omdat dit – tenminste naar ik aanneem –  de algemene wettelijke grondslag is voor het bestemmen van gronden in bestemmingsplannen. Dat bestemmen vindt blijkens dit artikel plaats ‘ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening’. Daartoe dient de gemeenteraad, aldus de Afdeling, een ‘veel omvattende belangenafweging’ te maken. Deze ruime strekking van artikel 3.1 lid 1 Wro maakt dat het relativiteitsvereiste aan het inroepen van deze norm niet snel in de weg staat (r.o. 2.4.3).

Artikel 1.9 van de Chw staat er niet aan in de weg dat belanghebbenden zich in rechte op de norm van een goede ruimtelijke ordening kunnen beroepen ten einde een vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan te bewerkstelligen voor zover die norm betrekking of mede betrekking heeft op hun eigen belangen. Zij zijn daarbij niet beperkt tot het uitsluitend naar voren brengen van beroepsgronden die ertoe strekken aan te tonen dat aan belangen gerelateerd aan gebruiksmogelijkheden van hun eigen gronden of bouwwerken te weinig gewicht is toegekend, maar zij hebben ook de mogelijkheid te betogen dat aan hun belangen te weinig gewicht is toegekend bij het aanwijzen van bestemmingen voor gronden in hun directe omgeving en het vaststellen van daarop betrekking hebbende regels, gelet op de invloed die die bestemmingen en regels hebben op de gebruiksmogelijkheden of de waarde van hun eigen gronden of bouwwerken.

Anders is het bij de ingeroepen afstandsnorm met betrekking tot het mysterieuze bedrijf Cray Valley. Appellant en anderen kunnen zich daarop niet beroepen ter bescherming van hun belang ‘gevrijwaard [te] blijven van de aantasting van hun uitzicht en meer in het algemeen om het belang van het behoud van hun woonomgeving’ (r.o. 2.4.4):

Wat er ook verder zij van die belangen in het licht van het vereiste van een goede ruimtelijke ordening, de in geding zijnde afstandsnorm voor de nieuw op te richten woningen tot het bedrijf Cray Valley heeft niet de strekking die belangen te beschermen, zodat het slagen van deze beroepsgrond gelet op artikel 1.9 van de Chw er niet toe kan leiden dat het bestreden besluit om die reden wordt vernietigd.

Zo voert de Afdeling de enige slagende beroepsgrond af door de zijdeur van artikel 1.9 Chw. Daarmee lijkt de eerste proef op de som met de Chw ‘geslaagd’ in het licht van de doelstelling van deze wet. Het in stand houden van besluiten die herstel na de crisis bevorderen.

Uit de hierboven geciteerde overwegingen lijkt te volgen dat wanneer de appellant zich de norm van ‘een goede ruimtelijke ordening’ had ingeroepen met de onvoldoende gemotiveerde afstandsnorm ter ‘invulling’ van die open norm, het relativiteitsvereiste aan het slagen van die beroepsgrond niet in de weg had gestaan (‘Wat er ook verder zij…’). Interessant is ook ter bescherming van welke belangen afstandsnormen dan wel strekken. Als ik het goed zie, beantwoord de Afdeling deze vraag niet (rechtstreeks). Wellicht dat ervaren Afdeling-watchers hier nog opheldering kunnen verschaffen.

Wat ten slotte in het oog springt is dat het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste vereist dat de ingeroepen regel van geschreven of ongeschreven recht ter eventuele vernietiging van het besluit ‘kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept’. Daarmee geldt kort door de bocht gezegd ‘ja, tenzij’: een regel van geschreven of ongeschreven recht wordt in het bestuursrecht (althans onder de Chw) geacht te strekken tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept, tenzij blijkt dat de wetgever anders heeft bedoeld. In de rechtspraak van de Hoge Raad over het civielrechtelijke relativiteitsvereiste (art. 6:163 BW) geldt ondertussen ten aanzien van wettelijke, geschreven normen veeleer ‘nee, tenzij’: geen relativiteit, tenzij met zoveel woorden blijkt dat de wetgever heeft bedoeld privaatrechtelijke belangen te beschermen. Dat kan in elk geval worden afgeleid uit arresten als Pfizer/Cosmétique, DNB/Stichting Vie d’Or en Astrazeneca/Menzis.

Is deze divergentie ‘erg’? Dat denk ik niet: het gaat bij beide relativiteitsvereisten om verschillende grootheden. Artikel 6:163 BW ziet op de vraag of een onrechtmatige daad ook de verplichting tot schadevergoeding in het leven roept. Artikel 1.9 Chw daarentegen ziet op de vraag of de rechter een besluit mag vernietigen wegens strijd met het geschreven of ongeschreven recht. Dat in het bestuursrecht als uitgangspunt wordt genomen dat de ingeroepen rechtsregel wel strekt ter bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept, lijkt mij goed te rechtvaardigen tegen de bijzondere achtergrond van het bestuursrecht: het bieden van rechtsbescherming tegen de overheid. Al was die bedoeling met de Chw even wat meer op de achtergrond geraakt.

Foto: It’sGreg

{ 5 reacties… read them below or add one }

1 JADB 24/01/2011 om 14:46

Leuk, dit soort spiksplinternieuwe jurisprudentie.

Over de uitspraak zelf:

Die afstandsnormen uit de VNG-brochure, dienen als handvat voor de afwegingen van de belangen in het kader van de “goede ruimtelijke ordening”. Ik denk dat de afstandsnormen, die in deze zaak waren veronachtzaamd, niet zagen op bescherming van het belang van uitzicht, maar op geluidhinder of iets dergelijks. Het was de omwonenden echter te doen om het behoud van uitzicht en het behoud van hun woonomgeving. De afstandsnorm ziet echter niet op die belangen, zodat niet aan het relativiteitsvereiste was voldaan. Interessant aan deze uitspraak vind ik dan weer dat de afstandsnormen, ervan uitgaande dat deze inderdaad zien op bescherming tegen geluidhinder, in beginsel wel kunnen strekken tot bescherming van de belangen van omwonenden. De Afdeling kijkt echter naar de belangen die de omwonenden feitelijk hebben bij het tegenhouden van het bestemmingsplan.

Als de omwonenden hadden gesteld dat hun belang bij behoud van uitzicht etc. onvoldoende was meegenomen bij de vaststelling van het bestemmingsplan en dus de belangenafweging ihkv de goede ruimtelijke ordening, dan zou het relativiteitsvereiste niet in de weg hebben gestaan aan beoordeling van die grond. Ik denk dat de Afdeling dat bedoelt met de overweging “Wat er ook verder zij van die belangen in het licht van het vereiste van een goede ruimtelijke ordening”.

Ik denk dus ook niet dat, zoals je stelt, de uitkomst van de zaak anders was geweest als de omwonenden hun op de afstandsnorm gebaseerde gronden via de band van de goede ruimtelijke ordening hadden gespeeld. Hun grond zou in dat geval immers nog steeds zien op een onderdeel van de goede ruimtelijke ordening dat niet strekte tot bescherming van hun in het geding zijnde belangen (namelijk geluidhinder, of een ander milieurechtelijk aspect; de Afdeling blijft daar een beetje schimmig over).

2 Rob Kroon 24/01/2011 om 20:13

Ik wens de toekomstige bewoners van de nieuwe woonwijk veel leefplezier! Waarschijnlijk liggen hun huizen wel in een milieuzone van een lekker bedrijf. Jammer is dat de toekomstige bewoners nog niet bekend zijn en zeker niet belanghebbende zijn.

Kortom met het relativiteitsvereiste accepteren we als samenleving dat een bestuursorgaan besluiten vaststelt die in strijd zijn met het recht. De rechtsbescherming tegen de overheid wordt steeds meer een fopspeen. In Maastricht weten ze dat veel langer.

We zijn goed op weg!

Rob

3 PWdH 25/01/2011 om 16:08

@ JAdB: Ik dacht ook aan bescherming tegen geluidshinder bij het belang dat afstandsnormen in de redenering van de Afdeling wèl dienen. Maar het blijft vaag. Weliswaar wordt in de voorgaande r.o. 2.4.3 de Wet geluidhinder genoemd, maar daar staat tegenover dat dit als voorbeeld in algemene zin lijkt te worden genoemd en dat de Afdeling geen (rechtstreekse) link legt met de daarop volgende, geciteerde overweging dat de ingeroepen afstandsnorm niet strekt ter bescherming van de belangen van appellant en anderen bij behoud van hun woonomgeving.

Over je andere opmerking: mijn gedachte bij de ‘Wat er ook verder zij…’-formule was dat appellant en anderen wellicht niet het relativiteitsvereiste hadden tegengeworpen gekregen wanneer zij vernietiging van het besluit hadden gevorderd met een beroep op de ‘open’ norm van ‘een goede ruimtelijke ordening’ en de daarvoor vereiste belangenafweging, met het betoog dat die belangenafweging hier niet goed is verricht. Hetgeen ook hun (deel)belang bij behoud van de woonomgeving raakt. Ter adstructie van de stelling dat de belangenafweging niet deugt, zouden ze dan concreet (onder meer) de ‘schending’ van de afstandsnorm kunnen opvoeren (al strekt die norm op zichzelf niet ter bescherming van het door appellant opgevoerde belang). Maar misschien draaf ik dan een beetje door.

4 Rudolf van Binsbergen 27/01/2011 om 15:19

De afstanden uit de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ zijn inderdaad bedoeld om de afstand tussen bedrijven en woonbebouwing te normeren met het oog op de leefbaarheid in de woningen. Er zijn per soort bedrijf afstanden opgenomen voor de categorieën geur, stof, geluid en soms ook gevaar.

Schending van die afstand betekent vermindering van de leefbaarheid in de toekomstige woonwijk, maar heeft geen gevolgen voor de leefomgeving van de appellanten in deze zaak. Ik denk dan ook dat het relativiteitsvereiste hier correct is toegepast.

De uitspraak lezend lijkt het er niet op dat het hier had uitgemaakt indien appellanten hun argumentatie uitdrukkelijk(er) zouden hebben gepresenteerd over de ‘band’ van het belang van een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling geeft namelijk aan dat ook dan moet worden gekeken in hoeverre de belangen van de appellanten daadwerkelijk worden geraakt.

De vraag is wel hoe ver het relativiteitsvereiste gaat. Kan een omwonende zich in het kader van de uitvoerbaarheid van een bouwplan beroepen op een eventuele schending van het staatssteunrecht (doordat de gemeente financieel aan een ruimtelijk plan bijdraagt)? Hierover zal ongetwijfeld nog wel rechtspraak volgen.

5 JADB 04/02/2011 om 09:58

Ook het – veelvuldig gebruikte – argument dat een bouwplan kennelijk in strijd is met de Flora- en faunawet en dus onuitvoerbaar is, dient niet ter bescherming van enig belang van het individu dat dit argument inroept (gevallen waarin ideële stichtingen dergelijke argumenten hanteren daargelaten). Maar ik kan me eigenlijk niet goed voorstellen dat het relativiteitsvereiste aan honorering daarvan in de weg zou staan. Misschien houd ik mezelf voor de gek, maar ik leef nog een klein beetje in de veronderstelling dat het bestuursproces mede dient tot handhaving van het objectieve recht.

Reactie achterlaten

{ 2 trackbacks }

Vorige post:

Volgende post: