Say Yes! De bestuurlijke boete past bij jou.

door Redactie op 13/04/2010

in Bestuursrecht, Haagse vierkante kilometer

Donner heeft een evaluatie naar de Tweede Kamer gestuurd over de invoering van de bestuurlijke boete in de Wet arbeid vreemdelingen. Tot vijf jaar geleden werd die wet strafrechtelijk gehandhaafd, maar de boetes waren minister en kamer niet hoog genoeg. In 2005 trok de wetgever de handhaving naar het bestuursrecht en voerde een forfaitair boetestelsel in. Helpt je vakantie vierende broer uit Turkije toevallig even mee in je shoarma-zaak? Meteen 8000 euro aftikken. Heeft het klusbedrijf buiten jouw weten een Bulgaar gestuurd om te schilderen? 4000 euro voor de staatskas.

Deze stoere maatregelen hebben bezwaren. Moet een sanctie niet ook in concrete gevallen in verhouding staan tot het vergrijp? Dat geldt twee kanten op; zowel voor de gevallen waarin iemand nauwelijks iets te verwijten valt, alswel in de gevallen waarin heel veel te verwijten valt. Als het het boetebedrag vaststaat, hoeft een ondernemer immers alleen maar de pakkans met de hoogte van de boete te vermenigvuldigen.

Bij de behandeling van dit soort wetswijzigingen zijn dergelijke bezwaren in de politiek vaak ‘zorgpunten’. De minister probeert ze dan weg te nemen met een toezegging van een evaulatie. Zo’n evaluatie betreft het nu.De evaluatie doet echter vooral denken aan een onderzoek van John Cleese naar GiroBlauw.

Het ministerie vroeg IVA Beleidsonderzoek en advies te Tilburg antwoord te geven op twee vragen. 1) wat zijn de ervaringen met de bestuurlijke boete als instrument bij de bestrijding van illegale tewerkstelling, en 2) in hoeverre heeft de invoering van de bestuurlijke boete tot een effectievere handhaving van de Wav geleid? Dat geeft niet veel richting. Die richting geven ook de onderzoekers in kwestie er niet aan. In plaats daarvan stellen ze:  hogere boetes en lik-op-stuk dragen bij aan de ‘effectiviteit’ van de handhaving. Die effectiviteit is meetbaar in het percentage geconstateerde schendingen bij controles, en drukt tevens de naleving van de wet uit. Dus: hoe minder de vangst van de Arbeidsinspectie, hoe beter de wet wordt nageleefd en hoe succesvoller de hoge bestuurlijke boete kennelijk is.

De cijfers spreken tegen zo’n achtergrond voor zich. De gemiddelde boete steeg van 984 euro naar 15.342 euro en de Arbeidsinspectie constateert steeds minder. (26% in 2005, 17% in 2009) Een groot succes dus, die bestuurlijke boete. Maar is het wel zo simpel?

Misschien niet. In 2007 daalde het aantal overtredingen scherp, maar dat was omdat alle illegale Polen sindsdien over een werkvergunning beschikten. In 2008 en 2009 daalden de overtredingen dan ook veel minder. Is in die periode de arbeidsmarkt niet überhaupt gekrompen? En zelfs al zou de naleving inderdaad verbeterd zijn, dan nog is er weinig bewijs dat dit ook was vanwege de forse bestuurlijke boetes. In die periode is ook fors geïnvesteerd in de pakkans en in de voorlichting. Bovendien staat het rapport nauwelijks stil bij de situatie van voor 2005. Er valt dus niet zo veel te concluderen.

Ondertussen worden de bezwaren tegen het rigide boetestelsel nog wel gevoeld. Vrijwel alle rechtsvragen zijn inmiddels al door de hoogste rechter beantwoord en desondanks blijven overtreders nog veel in bezwaar gaan en proberen relatief veel lagere rechters middels ‘bijzondere omstandigheden’ de consequenties te matigen. Dat zegt iets over legitimiteit. Van de inspecteurs zelf wordt in het rapport opgemerkt dat ze soms zelf liever ook zouden volstaan met een waarschuwing. Met dat signaal doen de onderzoekers niet meer dan opschrijven ‘dat deze inspecteurs beseffen dat het ministerie een strenge handhaving voorstaat waarin voor waarschuwingen geen plaats is.’ Terwijl de onderzoeksvraag toch ruim genoeg was om op dit punt verder te gaan.

De bezwaren worden dus niet van tafel geveegd door dit rapport. En de minister zou zich moeten afvragen of hij op deze manier het politieke debat wel zou mogen beinvloeden.

Arnout Klap en Pieter Krop

{ 7 reacties… read them below or add one }

1 Rove 13/04/2010 om 09:54

Doet mij sterk denken aan een andere klassieker:

“Wij van WC-eend adviseren: WC-eend!”

2 nR 13/04/2010 om 12:20

De bezwaren die aan de wet kleven kunnen gemakkelijk duidelijk worden gemaakt met extreme voorbeelden. Wellicht kunnen de voordelen van desbetreffende wetgeving op een vergelijkbare manier worden verduidelijkt (asperges, Someren). Een forfaitair boetestelsel staat de toepassing van art 5:46, 2e lid Awb op geen enkele wijze in de weg. Het mag evident worden verondersteld dat de wetgever, noch de handhaver, de werkgevers (begrepen naar een ruim werkgeversbegrip) van Nederland een vrijbrief wenst te verschaffen om werknemers illegaal tewerk te stellen. Hierin begrijpt de Afdeling de (vermeend) harde opstelling van de Minister blijkbaar uitstekend.

De motivatie voor het aantekenen van een bezwaar (en vervolgfase) zijn in de praktijk nauwelijks eenduidig. Vaak ook nauwelijks juridisch. Een en ander zou daarbij opgemerkt kunnen worden over de kwaliteit van de voorlichting door juridische bijstandsverleners (in de breedste zin van het woord) aan een overtreder.

Over de kwaliteit van evaluaties in het algemeen en de hierboven besproken evaluatie in het bijzonder valt een mooie boom op te zetten. De aarde waar deze boom in geplant wordt zal bepalend zijn voor de kwaliteit van haar vruchten.

3 SV 13/04/2010 om 23:21

@nR: de opmerking dat met extreme voorbeelden ook de voordelen van de wet zichtbaar gemaakt kunnen worden, miskent het strafrechtelijke principe dat liever 100 schuldigen vrijuit gaan dan 1 onschuldige onterecht wordt veroordeeld. Als de Minister 20 voorbeelden van positieve effecten zou geven en de auteurs van deze post 20 voorbeelden van onevenredigheid, kies ik voor aanpassing van de wet.

Dat de motivatie voor het aantekenen van bezwaar nauwelijks eenduidig en nauwelijks juridisch is, mag daarbij niet verbazen. Het gaat de bezwaarmaker immers meer om het effect van toepassing van de regel, dan om (juridische) onregelmatigheden in de toepassing of interpretatie ervan. Onevenredigheidsbezwaren zijn zelden juridisch doorwrochte stukken.

Volledigheidshalve merk ik op in mijn beperkte ervaring de voorbeelden niet zo extreem zijn, want niet zo zeldzaam. Mijn agrarische broer en later mijn zwager zijn beboet onder deze wet, beiden toen zij op een goede dag tegen hun gewoonte in niet de papieren hadden gecontroleerd van alle dagloners die het uitzendbureau om 6 AM aan de slag had gezet. Mijn zwager kreeg echter een viermaal zo hoge boete, doordat niet één maar twee illegale arbeiders werden aangetroffen, en hij zijn – voor het overige identieke – bedrijf had ingericht als vennootschap.

4 nR 14/04/2010 om 09:40

@SV: de toepassing van strafrechterlijke principes in het bestuursrecht behoeft meer motivering dan de enkele constatering dat er sprake is van een punitieve sanctie. Mijn eerdere opmerking over ‘extreme’ voorbeelden mag begrepen worden zijnde het ageren tegen ‘extreme’ voorbeelden in het algemeen.

Gelet op het hoge percentage bezwaarden dat zich juridisch laat bijstaan is het aantal bezwaarden voor mij wel degelijk reden tot verbazing (en dramatisch gesproken; reden tot zorg).

De zeldzaamheid van bepaalde situaties wil ik niet laten bepalen door een tweetal opgelegde boetes. Overigens lijkt mij (op grond van uw summiere beschrijving) dat aan uw broer en uw zwager terecht boetes zijn opgelegd. Of werd daar in bezwaar of beroep anders over gedacht?

5 GB 14/04/2010 om 10:25

Als er veel en vaak in bezwaar wordt gegaan zonder kansrijk argument kan dat komen ‘omdat ze het niet begrepen hebben’. Maar als het percentage bezwaren bij een specifieke regeling abnormaal hoog ligt, dan lijken mij aanvullende verklaringen wel gewenst. Bijvoorbeeld omdat de regeling in zijn toepassing als volstrekt onrechtvaardig ervaren wordt. Juridisch geen argument, ik weet het, maar tenminste van invloed op de legitimiteit van de regeling. Dat aspect mag de minister betrekken bij zijn afweging om zoveel mogelijk boetes op te halen tegen zo min mogelijk onderzoekskosten.

Verder – en dat kan niet zomaar worden afgewenteld op juridische ondeskundigheid – is volgens Arnout Klap het percentage lagere rechters dat zich met een beroep op bijzondere omstandigheden onder de regeling uitwurmpt relatief groot. Ook dat is een teken aan de wand dat de regeling zelf misschien wel niet deugt.

6 nR 14/04/2010 om 11:45

Goed; dan toch maar naar de feiten. Het aantal bezwaarschriften is vier jaar lang stabiel geweest op ongeveer 50% (het ontbreekt mij aan cijfers om dit abnormaal hoog te noemen). In 2009 valt een stijging te constateren, hier moet wel bij worden opgemerkt dat er in dit jaar fors minder boetes zijn opgelegd. Ongeveer 95% van de bezwaren blijkt niet gegrond. Ruwweg 40% gaat vervolgens in beroep. Daar krijgt 20% de rechter mee (bij de Afdeling ruim 10%).

Nu naar de verklaringen: de belangrijkste reden om in bezwaar te gaan blijkt de hoogte van de boete te zijn. Zeker in tijden van economische recessie wordt er relatie tussen het indienen van een bezwaarschrift en de juridische kans dat een ingediend bezwaarschrift wordt gehonoreerd losser. Zijdelingse opmerking: veel gegrond verklaringen bij de rechter worden verklaard door een overschrijding van de redelijke termijn (bij de rechterlijke instantie of bij het ministerie).

In tegenstelling tot de gezette toon zijn er in de Beleidsregels boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen matigingsgronden opgenomen. Door het ministerie en door koepelorganisaties wordt veel aan informatievoorziening gedaan. De voortdurende creativiteit van werkgevers en illegale werknemers zorgt er mijn inziens voor dat onzorgvuldige (maar welwillende) werkgevers een flinke klap kunnen krijgen.

7 PJK 14/04/2010 om 14:32

Onze kritiek richt zich in eerste instantie op het evaluatieonderzoek zelf en niet op de wetgeving. Het evaluatierapport bevat twee grote minpunten. Ten eerste: Ondanks de kritiek die in de literatuur en het beroepsveld gegeven wordt op de wettelijke regeling (zoals door de AI inspecteurs), gaan de auteurs van het rapport hier meestal ongemotiveerd aan voorbij gaan. Dit terwijl de onderzoeksopdracht wel degelijk de mogelijkheid gaf om ook naar de maatschappelijke uitwerking te kijken.

Ten tweede: de onderzoekers gebruiken regelmatig onbegrijpelijke redeneringen om tot een bepaalde conclusie te komen. Wij hebben daar kritiek op. De kritiek is niet dat de conclusie niet klopt, maar dat op basis van de feiten en de daarop gestoelde redeneringen die conclusie niet getrokken kan worden. Een mooi voorbeeld is te vinden op pag. 42 van het rapport: “De gemiddelde boetehoogte bedraagt sinds 2007 € 15.342,-. Daarvan gaat een afschrikwekkender werking uit. De constatering dat in circa de helft van de gevallen in bezwaar wordt gegaan tegen een opgelegde boete vormt daarvoor een goede indicatie”. Het zou best kunnen dat de hogere gemiddelde boete afschrikwekkender werkt dan een lager bedrag, maar dat is niet af te leiden uit het aantal bezwaarschriften.

Tot slot maken de onderzoekers de fout zich een conlusie aan te matigen over de effectiviteit van de wetgeving, terwijl de criteria op basis waarvan die effectiviteit gemeten zou moeten worden nergens genoemd worden.

Dit is overig een verkorte versie van een artikel dat binnenkort in het NJB verschijnt.

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: