Silicose

door JAdB op 18/12/2014

in Bestuursrecht, Rechtspraak

Post image for Silicose

De Silicose-uitspraak is een klassieker: de rechter breidt daarin het bestuursorgaanbegrip uit om ervoor te zorgen dat burgers bij de bestuursrechter terecht kunnen wanneer zij te maken hebben met beslissingen van organen die “eigenlijk” overheid zijn, maar zich niet als zodanig presenteren. De Stichting Silicose Oud-Mijnwerkers keerde uitkeringen uit aan (nabestaanden van) oud-mijnwerkers die getroffen waren door Silicose. De financiële middelen van deze stichting waren echter grotendeels afkomstig van de overheid; de overheid had daarnaast nog een flinke vinger in de pap bij het bepalen van de criteria die gehanteerd werden om te bepalen wie een recht op uitkering had. Hoewel het verstrekken van de uitkeringen op papier dus volledig privaatrechtelijk was (door een privaatrechtelijke rechtspersoon, die op basis van het privaatrecht – een publiekrechtelijke bevoegdheid daartoe was niet gegeven – uitkeringen verstrekte), merkte de Afdeling de verstrekkingen toch aan als de uitoefening van openbaar gezag (dus besluiten) en de Stichting dus als bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 onder b Awb. Inmiddels hebben zich enige ontwikkelingen voorgedaan in de Silicose-jurisprudentie, die hierna worden besproken.

Op zich zijn de criteria in de Silicose-uitspraak tamelijk eenvoudig. Wanneer we te maken hebben met een privaatrechtelijke rechtspersoon die, zonder daartoe een bevoegdheid te hebben gekregen, subsidies of uitkeringen verdeelt met hoofdzakelijk overheidsgeld aan de hand van criteria die door de overheid zijn vastgesteld (dat kan ook indirect, door middel van een goedkeuringsprocedure), dan spreken we van een bestuursorgaan. Door de jaren heen heeft de rechter echter her en der nogal wat zitten klussen. Zo werd de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen aangemerkt als bestuursorgaan, mede omdat deze stichting een voormalige overheidstaak uitvoert. Het begrip “publieke taak” als zelfstandig criterium/gezichtspunt leek daarmee geïntroduceerd. De Stichting Waarborgfonds Kinderopvang werd vanwege dit gezichtspunt, zo leek het, niet als bestuursorgaan aangemerkt:

Uit deze voorgeschiedenis kan worden afgeleid dat de overheid de beschikbaarheid van voldoende kinderopvangvoorzieningen weliswaar als algemeen belang aanmerkt ter behartiging waarvan zij een stimulerende rol dient te spelen, maar niet dat zij het realiseren van kinderopvangals taak aan zich heeft getrokken. Zij beoogt met het beschikbaar stellen van gelden aan het Waarborgfonds slechts de instandhouding en uitbreiding van kinderopvangplaatsen door particuliere marktpartijen te faciliteren, hetgeen, anders dan het geval was in de uitspraak van de Afdeling van 12 november 1998, zaak no. H01.97.1258 (AB 1999, 30 ), niet zijn grondslag vindt in een voormalige overheidstaak [mijn onderstreping, JADB]. Daarom is in het feit dat het garantiekapitaal waarover het Waarborgfonds beschikt volledig afkomstig is van de overheid en in de omstandigheid dat het Waarborgfonds de ter beschikking gestelde gelden slechts mag gebruiken voor het doel waarvoor deze ter beschikking zijn gesteld, onvoldoende grond gelegen om aan te nemen dat het Waarborgfonds bij het toekennen van borgstellingen openbaar gezag uitoefent.

De overheid wendde hier dus financiële middelen en invloed aan om garanties aan kinderdagverblijven goed mogelijk te maken. Gezien die overheidsbetrokkenheid heeft het er veel van weg dat de garantieverstrekking een overheidstaak betreft. De Afdeling had er desalniettemin geen moeite mee om te stellen dat toch geen sprake is van een bestuursorgaan omdat het hier niet ging om voormalige overheidstaak.

Inmiddels wordt er meer klare wijn geschonken. Na een zeer uitvoerige conclusie van Widdershoven over dit onderwerp heeft de Afdeling twee duidelijke criteria geformuleerd, die in een uitspraak van gisteren weer (na eerder al, op 17 september 2014 te zijn geformuleerd) werden gepresenteerd:

Het eerste vereiste is dat de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (hierna: het inhoudelijke vereiste). Dat bestuursorgaan of die bestuursorganen hoeven geen zeggenschap te hebben over een beslissing over een verstrekking in een individueel geval.

Het tweede vereiste is dat de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate, dat wil zeggen in beginsel voor twee derden of meer, wordt gefinancierd door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (hierna: het financiële vereiste).

Het criterium/gezichtspunt van de (voormalige) overheidstaak is dus verdwenen, en ook verder is er meer duidelijkheid. Ten aanzien van het inhoudelijke criterium is verduidelijkt dat voldoende is dat de overheid beslissende invloed heeft op de inhoudelijke criteria aan de hand waarvan de uitkeringen worden verstrekt. Invloed op individuele beslissingen is echter niet nodig. Ook heeft de Afdeling ten aanzien van het financiële criterium een tamelijk willekeurig gekozen grens (maar wat moet je anders) vastgesteld. Van overwegende financiering is sprake indien deze financiering ten minste twee derde deel van het totaal bedraagt. Deze grens opperde Widdershoven ook al; hij maakte daarbij trouwens de opmerking dat andere grenzen ook denkbaar zouden zijn, zolang ze maar boven de 50 % worden gelegd. Overigens is dit een “beginselgrens”, dus de Afdeling houdt een kleine slag om de arm, waarmee de aangebrachte verduidelijking weer enigszins teniet wordt gedaan.

De uitspraak betrof de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen. Nu de Afdeling niet langer kijkt naar de vraag of sprake is van een voormalige overheidstaak, komt ze tot de vrij eenvoudige conclusie dat de Stichting geen besluiten neemt, nu het grootste deel van haar middelen niet van de overheid afkomstig is.

We kunnen blij zijn met deze verduidelijkingen, aan vage regels in jurisprudentie (of anderszins) heeft niemand wat. Ik vraag me stiekem wel af of daar nu echt een conclusie van meer dan 50 pagina’s voor nodig was. Zo wereldschokkend is deze nieuwe lijn niet. Los daarvan heb ik een inhoudelijke klacht over de uitspraak, die trouwens ook niet erg wereldschokkend is, maar die met het oog op de hantering van een zuiver begrippenkader wel gemaakt moet worden.

Ten aanzien van het financiële criterium valt op dat de Afdeling stelt dat de financiering voor ten minste twee derden  afkomstig moet zijn van een a-orgaan. Die formulering wijkt af van de conclusie van Widdershoven:

Voor het oordeel dat er sprake is van een financiële band, is het voldoende als de overheid de taak van de privaatrechtelijke rechtspersoon ‘in overwegende mate’ financiert.

Widdershoven spreekt van “de overheid”, de Afdeling heeft het over financiering door a-organen. De formulering van Widdershoven past wat mij betreft beter, om twee redenen.

Bestuursorganen kunnen in de eerste plaats geen drager zijn van civiele rechten en plichten. Zij kunnen dus ook niet financieren, dat kan alleen de (achterliggende) rechtspersoon. Weliswaar kan het a-orgaan beslissen over de vraag of de financiering wordt verstrekt, maar de uiteindelijke verstrekking vindt plaats door de rechtspersoon.

De formulering heeft in de tweede plaats de consequentie dat, indien de beslissing over de financiering wordt genomen door een b-orgaan, bijvoorbeeld een orgaan van De Nederlandsche Bank NV, of door een instantie die is uitgezonderd van het bestuursorgaanbegrip, bijvoorbeeld de wetgever, de gefinancierde instelling geen orgaan kan zijn op grond van de Silicose-jurisprudentie, zelfs als de financiering volledig geschiedt met overheidsgeld. Wellicht zijn dat slechts theoretische consequenties, maar ik zie niet in waarom in die theoretische gevallen de Silicose-jurisprudentie uitzondering zou moeten lijden.

Nogmaals, de formulering van Widdershoven lijkt daarom beter gepast, alhoewel de term “overheid” natuurlijk niet bijzonder scherp is. Misschien mag ik op deze plaats een alternatieve formulering presenteren, mede geïnspireerd door art. 23 Grondwet:  Voor het oordeel dat er sprake is van een financiële band, is voldoende dat de financiering van de privaatrechtelijke rechtspersoon ‘in overwegende mate’, dat wil zeggen in beginsel voor twee derden of meer, afkomstig is uit de openbare kas. 

{ 3 reacties… read them below or add one }

1 Martin Holterman 18/12/2014 om 15:10

Ondanks dat het mijn vakgebied niet (helemaal) is, vond ik de conclusie van Widdershoven uitermate interessant en goed geschreven. Ik zou eerder hopen dat meer AGs en rechters hun uitspraken/conclusies zo zorgvuldig opschrijven, want in vergelijking met andere landen kunnen Nederlandse uitspraken wel wat extra detail gebruiken.

2 MN 19/12/2014 om 10:14

Het is mijn vakgebied al helemaal niet, en dat verklaart misschien mijn verwondering over deze manier van werken. De Stichting WEW is krachtens deze uitspraak met ingang van een datum in het voorjaar van 2015 niet langer een bestuursorgaan. Dat staat toch wel erg ver af van het (wellicht achterhaalde) uitgangspunt van de Wet AB (“Geen regter mag bij wege van algemeene verordening, dispositie of reglement, uitspraak doen in zaken welke aan zijne beslissing onderworpen zijn”). De uitspraak vertoont wel grote gelijkenis met de ontwikkelingen die de kunstenaar Rob van Zutphen zich heeft moeten laten welgevallen.

3 Martin Holterman 19/12/2014 om 13:21

@MN: Nou ja, strikt genomen is de Stichting WEW nooit een bestuursorgaan geweest, maar de consequenties van dat oordeel zijn door de Raad in de tijd beperkt. Dat doen hoogste rechters wel vaker als ze iets avontuurlijks doen. De bevoegdheid om de consequenties van een uitspraak in de tijd te beperken vindt men – tenminste in mijn vakgebied, het EU recht – in het algemene rechtsbeginsel van de rechtszekerheid. (Zie de legendarische Defrenne II, zaak 43/75, par 69 en verder.) Maar ja, het zou mooi zijn als de Raad even had uitgelegd waarom ze vinden dat ze deze bevoegdheid ook hebben. Zie mijn vorige comment.

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: