Soevereiniteit en het Duitse Bundesverfassungsgericht: On ne s’amuse pas

door JWvR op 23/03/2010

in Buitenland

Ongeveer driekwart jaar geleden kwam het Bundesverfassungsgericht, het Duitse Constitutionele Hof, met zijn inmiddels befaamde Lissabon-Urteil naar buiten. Hierin behandelde het Hof in Karlsruhe de klacht van enkele parlementariërs dat het toen nog niet in werking getreden Verdrag van Lissabon op sommige onderdelen in strijd was met de Duitse Grondwet. Evenals zestien jaar geleden in zijn Maastricht-Urteil, was het eindoordeel van de Duitse rechter dat de Europese Verdragen de toetssteen van het Grundgesetz konden doorstaan. Wel eiste het Hof ditmaal dat de Duitse goedkeuringswet op een aantal plaatsen zodanig zou worden aangepast dat de betrokkenheid van de Bondsdag bij het Europese integratieproces beter werd gewaarborgd.

Inhoudelijk vormt het Lissabon-Urteil een interessante mêlee van kritische en constructieve aantekeningen bij de meest recente etappe in dit proces. Zo rept het Hof aan de ene kant van de Europarechtsfreundliche houding van het Grundgesetz, maar stelt het aan de andere kant gedecideerd vast dat de grondslag voor de gelding van Europees recht in Duitsland uiteindelijk nog altijd moet worden gezocht in het soevereine Duitse volk. Dit laatste betekent dat de EU, zoals de zaken er nu voorstaan, niet kan uitgroeien tot een staat en dat het Bundesverfassungsgericht in laatste instantie de (hypothetische) bevoegdheid houdt om Europees recht op Duits grondgebied onverbindend te verklaren.

Door Nederlandse juristen worden dergelijke kanttekeningen doorgaans niet erg gewaardeerd. Hoewel een groot deel van de Nederlandse politiek en bevolking inmiddels niet langer onvoorwaardelijk in het ideaal van Europese integratie gelooft, werkt kritiek van nationale rechters op de constitutionalisering van de EU bij vele van hen nog steeds als een rode lap op een stier. Vooral het in de mond nemen van de notie soevereiniteit is voor menig Nederlands jurist een doodzonde. Dat begrip, zo weten we allemaal, is immers hopeloos achterhaald en in het verleden een recept gebleken voor oorlog en tiranniek leiderschap.

Na de bekendmaking van het Lissabon-Urteil werd in Nederland de eerste felle kritiek geuit door de Amsterdamse hoogleraar Tom Eijsbouts. Die hield in het Financieele Dagblad zijn publiek voor dat wie goed luisterde, in de uitspraak van het Bundesverfassungsgericht echo’s van het motto ‘Ein Land, ein Volk, ein Richter’ kon horen. Een nogal smakeloze opmerking, waar Eijsbouts later ook terecht op is aangevallen. Recent is door de Nijmeegse academicus Henri de Waele een duit in het zakje gedaan. In het afgelopen nummer van juristenblad Themis rekent De Waele ongenadig hard af met de redeneerwijze van het Duitse Constitutionele Hof. Volgens De Waele is die innerlijk inconsistent en onnodig conservatief. De Waele schuwt geen grote woorden om dit voor het voetlicht te brengen. Dit begint al met de titel van zijn bijdrage – ‘Karlsruhe über Alles’ – wat mij betreft net als bij Eijsbouts een kwetsende verwijzing naar een ongelukkig verleden. Verder typeert De Waele de uitspraak in zijn artikel afwisselend als ‘agressief blaffen’, ‘kwade wil’, ‘onbeschaamd’, ‘hypocriet’ en ‘subversief’.

Dit lijkt mij een knap staaltje van de pot die de ketel verwijt dat hij zwart ziet. Niet het Duitse Hof betoont zich agressief, maar De Waele zelf. Begrijp me niet verkeerd: op het Lissabon-Urteil valt heus wel wat af te dingen. Zo is het, evenals eerder in Maastricht, niet geheel vanzelfsprekend dat Karlsruhe wel over de bevoegdheid beschikt om zich via de boeg van een goedkeuringswet over de grondwettigheid van een verdrag uit te spreken. Ook bij de manier waarop het Duitse Hof de eisers ontvankelijk verklaart – via artikel 38 GG – zijn de nodige kanttekeningen te plaatsen. Ten slotte is de interpretatie die het Hof meegeeft aan de artikelen 20, 23 en 79 GG, de bepalingen die het fundament onder diens betoog vormen, precies wat het is: een interpretatie. Zowel historisch als systematisch is namelijk niet zonder meer evident dat in deze bepalingen ligt besloten dat de soevereiniteit van het Duitse volk een keihard obstakel vormt voor een toekomstige Europese federale staat. De gekozen interpretatie van het Duitse Hof – en dat is in het licht van het stuk van De Waele een belangrijk punt – is echter wel consistent. Als je vertrekt van de premisse dat de artikelen 20, 23 en 79 GG in combinatie inhouden dat er een Duitse staat moet blijven bestaan waarin een Duits volk op een betekenisvolle manier democratie moet kunnen bedrijven – en er zijn in Duitsland meer dan genoeg staatsrechtgeleerden die dat onderschrijven – dan is het logisch dat er, zolang het Grundgesetz van kracht is, grenzen zijn aan de mate waarin de EU kan evolueren. Democratie betekent binnen die opvatting namelijk dat een volk meester over zijn eigen lot blijft.

Het probleem van veel Nederlandse staatsrecht- en Europeesrechtjuristen is dat zij het leerstuk van soevereiniteit simpelweg niet echt begrijpen. Dit valt overigens goed te verklaren. Eerst als corporatistisch georganiseerde confederatie en later als kleine handelsnatie in een zee van grote mogendheden heeft Nederland er altijd baat bij gehad dit vraagstuk enigszins weg te moffelen, waardoor het nooit werkelijk heeft kunnen landen. Het grenst echter aan arrogantie om dan maar net te doen alsof de notie in ons omringende staten niets voorstelt; een houding die het meest pregnant is geëtaleerd door thans emeritus hoogleraar staatsrecht Kortmann die over het Franse constitutionele recht ooit een stuk schreef met de titel ‘Soevereiniteit: On s’amuse’.

Soevereiniteit is in landen als Duitsland en Frankrijk, maar ook in een jonge lidstaat als Polen, juist door het voortschrijdende Europese eenwordingsproces, een bijzonder vitaal begrip. Niet, zoals in Nederland vaak wordt verondersteld, als internationaalrechtelijk verschijnsel. In die hoedanigheid heeft soevereiniteit namelijk een inherent beperkt karakter en kan zij worden onderverdeeld in verschillende attributen. Zelfs in de negentiende eeuw, hoogmis van staatssoevereiniteit, legden staten zichzelf beperkingen op door verdragen te sluiten met andere staten. Vitaal is soevereiniteit vooral als notie die verwijst naar de bron, legitimatie en representatie van overheidsgezag dat over een bepaalde groep mensen wordt uitgeoefend. In die vorm is zij behulpzaam bij de vraag waarom recht in laatste instantie eigenlijk geldt. Binnen de EU is deze vraag nog altijd buitengewoon relevant.

Zoals ook door De Waele wordt beschreven, wordt dit probleem tegenwoordig vaak benaderd aan de hand van de theorie van constitutioneel pluralisme. In een notendop komt deze theorie erop neer dat wordt aanvaard dat binnen de Europese constitutionele ruimte meerdere antwoorden denkbaar zijn wat betreft de uiteindelijke grondslag voor de geldigheid van een Europese rechtsregel. Vanuit dat vertrekpunt probeert het model vervolgens conflicten te vermijden en coherentie te stimuleren. De Waele heeft hier zijn bedenkingen bij: volgens hem vergeet constitutioneel pluralisme dat recht niet zonder hiërarchie kan. Dat is op zichzelf een goed verdedigbare mening. Het zou De Waele echter sieren als hij wat meer respect zou kunnen opbrengen voor andere gezichtspunten. Nog daargelaten dat het Lissabon-Urteil op sommige punten voor het integratieproces positieve aanknopingspunten biedt, hoeft genoemde hiërarchie namelijk niet per se te berusten op de in het arrest Costa/ENEL naar voren gebrachte autonomie-claim van het Hof van Justitie.

{ 6 reacties… read them below or add one }

1 MD 24/03/2010 om 09:20

Een punt dat volgens mij ook nog wel eens over het hoofd wordt gezien: Wat je ook vindt van het concept (volks)soevereiniteit, het geldt wel! Het is namelijk gepositiveerd en de grondwetten van de meeste lidstaten van de EU, waaronder het Grundgesetz. Je kunt inderdaad kritiek hebben op de materiële invulling die Karlsruhe eraan geeft, maar beweren dat het achterhaald is vind ik onzinnig. Ook met de beste wil in de wereld kan het Hof er namelijk niet voor kiezen het concept geheel te negeren of te vervangen voor een ander, op straffe van het negeren van het dragende principe van de legitimiteit van de Duitse grondwet.

2 Wouter Hulstijn 24/03/2010 om 12:19

Veel mensen, vooral Europees-recht-juristen, lijken te vergeten dat het uiteindelijk draait om gezagsuitoefening over burgers. De macht die over burgers wordt uitgeoefend moet op hun instemming kunnen rekenen. Ook al brengt de EU economische voorspoed, burgers mogen berslissen dat ze deze liever niet hebben. Het is niet aan het Hof in Luxemburg om te beslissen wat wij willen. De Waele vraagt zich nergens af wat de grondslag is van de autonomie van de EU. Volgens hem schudde het BverfG de ‘idee van “Integrationsverantwortung” uit zijn mouw’. En waar komen directe werking en autonomie vandaan? Uit de de hersenpannen van de rechters van het Hof in Luxemburg. De vraag is vervolgens welk hof een grotere legititmiteit geniet. Aan de burgers in de Europese Unie de keuze.

3 MN 24/03/2010 om 13:15

Maar dan is de vervolgvraag: waarom moet de macht die over burgers wordt uitgeoefend, op hun instemming kunnen rekenen? Je doet (net als de Hoven in Luxemburg en Karslruhe) normatieve uitspraken die ergens op steunen. Luxemburg baseert zich op de eigen hersenpannen en een baron Von Münchhausen-redenering, Karlsruhe gaat te rade bij een tekst die door bevoegd geachte ambten is opgesteld. Welk fundament ondersteunt de stelling dat Europese burgers over zichzelf beschikken?

4 HdW 14/04/2010 om 14:45

Interessante kanttekeningen. Natuurlijk hoeft de juridische hiërarchie in Europa niet “per se te berusten op de (…) autonomie-claim van het Hof van Justitie”, maar dat stelt het stuk in Themis ook niet. Sowieso, als het dat wel zou hebben gedaan, zou er zijn aangeknoopt bij het het voorrangsbeginsel, niet bij het autonomiepostulaat. De vraag blijft wat er dan van Europese integratie terechtkomt bij een andere vorm van hiërarchie – als het recht van de lidstaten voorgaat op dat van de Unie. Het EU-recht kan alleen maar leven en bestaan bij de gratie van zijn (structurele) voorrang op het recht van de lidstaten. Of die hiërarchie op nationale (grond)wetten of Europese jurisprudentie berust is daarbij om het even.

Verder heeft de titel van het stuk een nationalistische connotatie die de lading van het ‘Urteil’ aardig dekt. De strekking van de frase uit het Deutschlandlied wordt wel vaker verkeerd begrepen (vgl. http://nl.wikipedia.org/wiki/Das_Lied_der_Deutschen). De titel van de column van Eijsbouts verwees daarentegen naar het echte ‘ongelukkige verleden’.

Tot slot had de (abusievelijk) in het januarinummer gepubliceerde versie geen van de gewraakte kwalificaties (aggressief etc.) moeten bevatten. Dit wordt in het volgende nummer van RM Themis gecorrigeerd.

5 JWVR 14/04/2010 om 18:57

Beste HdW, ik ben het met je eens dat het EU-recht alleen maar kan bestaan bij de gratie van zijn structurele voorrang op het recht van de lidstaten. Zonder de claims die het HvJ op tafel legde in Van Gend&Loos en Costa/ENEL, had de EU in mijn ogen nooit kunnen uitgroeien tot de unieke organisatie die zij vandaag is. Alleen: met deze claims is de ‘waarheid’ over de grondslag van de gelding van Europees recht wel op straat komen te liggen. Structurele voorrang bereik je, conceptueel gezien, alleen maar als de banden met het nationale recht (voor wat betreft de de grondslag van genoemde gelding) worden doorgesneden. Dat heeft het Hof in Costa en later ook in Internationale Handelsgesellschaft volgens mij goed gezien. Ik ben het dan ook niet met je eens dat autonomie en voorrang los van elkaar kunnen worden gezien. Natuurlijk wordt de soep niet zo heet gegeten als die wordt opgediend. Dat het overgrote deel van de nationale (constitutionele) rechters de grondslag voor de gelding van Europees recht nog altijd in de eigen constitutie zoekt, betekent niet dat de dagelijkse gang van het integratieproces wordt gefrustreerd. En in praktische zin wordt de hiërarchie die door het HvJ wordt opgelegd gewoon geaccepteerd. Ook door het BVerfGE. Daar doet diens Lissabon-uitspraak niets aan af. Zolang nationale (constitutionele) rechters echter blijven vasthouden aan het uiteindelijke primaat van hun eigen constitutie – en er zijn, net zoals in het geval van het HvJ, goede redenen om dat te doen – betekent dit wel dat hiërarchie van Europees recht, vanuit hun perspectief, nooit structureel kan zijn.

6 MD 15/04/2010 om 10:15

Maar als dat zo is, is het dan wel waar dat het EU-recht alleen maar kan bestaan bij de gratie van zijn structurele voorrang op het recht van de lidstaten? Is het niet zo dat juist ook het Lissabonoordeel laat zien dat er een tussenweg bestaat? Namelijk dat de lidstaten verplicht zijn te regelen dat het Unierecht voorrang geniet binnen de eigen constitutionele orde?

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: